萨班斯（SOX）法案简介

全称萨班斯·奥克斯利法案（Sarbanes－OxleyAct），起源于美国安然公司倒闭后引起的美国股市剧烈动荡，投资人纷纷抽逃资金。为防止和保证上市公司财务丑闻不再发生，由美国参议员Sarbanes和美国众议员Oxley联合提出了一项法案，该法案即以他们的名字命名。 
 
萨班斯·奥克斯利法案中，针对上市公司CEO（首席执行官）和CFO（首席财务官）有两条严格规定：一是要求上市公司CEO和CFO保证向SEC（美国证监会）提交的财务报告真实可靠；另一条是，要求上市公司CEO作出与财务相关的内控有效的声明。如果出现问题，CEO和CFO将为此承担刑事责任。巨大的压力迫使公司高层在公司内控机制和财务控制方面，必须花费大量精力建立起基础性和长期性的可监控体系。

萨班斯法案对企业的要求：成立独立、合格的董事会审计委员会；由内部人士及时汇报公司的证券交易（两天内）；全面记录内部控制／披露程序；具备遵从这些控制所需的审计能力；记录主要控制的设计方法；评估控制的设计和效力；识别随之而来的控制问题并监控相应的修复措施；记录流程和控制的变化并发现任何相关问题；记录控制设计效力测试的结果；披露任何主要缺陷，获取外部审计公司审核以证明相关报告。

SOX法案的主要内容

最后修订完稿的SOX法案共分11章,第1至第6章主要涉及对会计职业及公司行为的监管,包括:建立一个独立的"公众公司会计监管委员会"(Public Company Accounting Oversight Board, PCAOB),对上市公司审计进行监管;通过负责合伙人轮换制度以及咨询与审计服务不兼容等提高审计的独立性;对公司高管人员的行为进行限定以及改善公司治理结构等,以增进公司的报告责任;加强财务报告的披露;通过增加拨款和雇员等来提高SEC的执法能力.第8至第11章主要是提高对公司高管及白领犯罪的刑事责任,比如,针对安达信销毁安然审计档案事件,专门制订相关法律,规定了销毁审计档案最高可判10年监禁,在联邦调查及破产事件中销毁档案最高可判20年监禁;为强化公司高管层对财务报告的责任,要求公司高管对财务报告的真实性宣誓,并就提供不实财务报告分别设定了10年或20年的刑事责任.

除上述两个部分外,法案第七章要求相关部门在SOX法案正式生效后的指定日期内(一般都在6个月至9个月)提交若干份研究报告,包括:会计师事务所合并,信贷评级机构,市场违规者,(法律的)执行,投资银行等研究报告,以供相关执行机构参考,并作为未来立法的参照.按照法案的要求,这些报告都已经完成.

美国2001年至2002年度所爆发的各项公司丑闻事件中,企业管理层无疑应当负有最主要的责任,因而,SOX法案的主要内容之一就是明确公司管理层责任(如对公司内部控制进行评估等),尤其是对股东所承担的受托责任,同时,加大对公司管理层及白领犯罪的刑事责任.企业会计人员以及外部审计人员在这些事件中的负面作用,不容否定,比如,安然通过复杂的"特殊目的主体"安排,虚构利润,隐瞒债务,而世界通讯则是赤裸裸的假账,提高财务报告的可靠性,成为SOX法案的另一个主要内容,法案的要求包括:建立一个独立机构来监管上市公司审计,审计师定期轮换,全面修订会计准则,制订关于审计委员会成员构成的标准,要求管理层及时评估内部控制,更及时的财务报告,对审计时提供咨询服务进行限制等.并且,从全部法案的次序安排来看,这些内容排在前三章,而篇幅也超过2/3.因而,SOX法案更像一个会计改革法案.该法案前后被用过多个名称,其中之一就是"公众公司会计改革和投资者保护法案".

三,SOX法案:中期评估

由于SOX法案的正式生效是2002年7月30日,到2004年初也不足两年.应当说,该法案的影响尚未充分发挥,因此,现在就评价该法案及其对资本市场的影响,为时尚早.下面的讨论主要集中在法案制订本身以及该法案的短期影响.

(一)法案的制订过程:匆忙诚如上述,2001年12月2日安然公司申请破产保护;2002年1月10日,安达信公开承认销毁了与安然审计有关的档案.很快,安然公司丑闻转化为会计丑闻.安达信成为人们谈论的焦点.由于2002年事关中期选举,有效利用公司丑闻事件所产生的"机会",是政治家的必然选择.因此,从国会众议院,参议院,到美国总统,都尽力显示他们对公司丑闻事件的重视程度,并力图向公众表明他们在努力工作,以求解决相关问题.比如,在SOX法案最后提交投票表决的讨论会上,参议员Gramm(该项法案的主要反对者)认为,美国奇特的政治制度决定了:一旦社会上发生重大事件,尽管议员们并不一定知道答案,也不一定了解很多情况,但选民们都期望议员要有所行动.在SOX法案最终通过之前,参众两院两个委员会先后提交的相关法案就有十多起.特别是由于世界通讯巨额假账丑闻爆出,"(美国)政治风暴急剧上升,道·琼斯指数跳水,大家都普遍认为国会应当有所行动,并且越快越好.正是在这种背景下,几个原来已经提交讨论的议案被拼接起来,成为SOX法案"(Perino, 2002).在法案制订过程介绍部分也提及,美国总统布什对该法案也非常关注,他本人为了改变外交和战争总统形象,塑造一个重视并擅长国内事务和经济问题的新形象,以利其未来竞选连任,还专门推出一个关于美国公司责任的专题"运动",从2002年1月10发表讲话要求改革养老金的规定以及公司披露的准则起,不断推出有关公司责任的讲话与呼吁,包括世界通讯丑闻后立即表示要彻底调查.在SOX法案制订过程中,布什总统还多次催促,要求国会尽快提交草案让其签字,并明确表示要求国会在7月底休会前,一定要送交草案.美国国会参众两院在最后就该法案准备投票前的辩论中,很多人都反复提到这一点.最终通过的SOX法案,也被媒体批评为一种"本能的"反应(knee-jerk reaction).换言之,它很难说是一种深思熟虑的产物.

(二)法案本身:重点突出,逻辑混乱

中国有句古话:慢工出细活.与之相对应,赶工只能是粗糙.将之用于SOX法案,虽然有点夸张,但总体应是恰当的.

如上所述,SOX法案是一种情绪下的产物:美国社会普遍对公司高管的腐败行为感到愤怒.比如,2002年7月25日,Adelphia公司的前首席执行官John Rigas被公开逮捕.按照媒体的报道,J. Rigas的律师曾经与司法部协商,要求让J. Rigas去司法部指定的地点"报到",但司法部拒绝了这一要求,J. Rigas也以78岁高龄成为美国近20年来第一起"戴手铐游街"的公司高管.美国司法部的副总检察长,布什总统任命的"公司舞弊惩治工作组"负责人在随后的新闻发布会上说,公司高管(非法占有公司财产)与普通的市井小偷并无两样,(公开逮捕他们)是惩治公司犯罪行为的一种恰当方式.正因为如此,SOX法案的一个重点就是强化公司高管及白领犯罪的刑事责任,比如,SOX法案第906节"财务报告的责任"规定,公司高管明知财务报告存在虚假内容而宣誓,可判罚款500万美元或/和最高20年监禁.

SOX法案的另一个重点就是加强对会计职业的监管,这一背景在前面已经提及,这里不再重复.

SOX法案本身的内在逻辑混乱,体现在多个方面.首先,该法案是若干个法案拼接的产物,比如,第8,9章来自原S2673,第11章来自原HR5118,同时,还吸收了S2004的部分内容.由于最终的SOX法案是若干个法案的拼接与综合,其内容与表述上存在重复,是一种必然现象.特别是有关公司高管和白领犯罪的刑事责任部分,分别散见于第8,9和11章.也就是说,同一份文告先后有三个部分讨论内容相同或相近的话题,重复不可避免,个别地方出现自我不一致,也有规定与现行法律不一致.此外,关于公司高管对财务报告真实性的责任,第302节的表述与第906节的表述也不完全一致.

(三)法案的实施效果:初步检验

由于SOX法案实施时间很短,对其进行检验,缺少必要的观察值和观察区间,任何检验只能是初步的.

诚如上述,SOX法案的目的是加强公司责任,以保护公众公司投资者的利益免受公司高管及相关机构的侵害,其内在逻辑思路是:提高公众公司财务报告及信息披露的及时性与准确性,可以有效地保护公众公司投资者的利益;而强化公司高管的财务报告责任,提供外部审计的独立性等,将有助于提高公司财务报告及信息披露的质量.SOX法案给出的很多内容与规定都是与此相关的.究竟SOX法案是否提高了上市公司信息披露的质量,更好地保护投资者的利益,将有待未来的市场来检验.在相关的文献中,没有找到太多的检验文献.Cohen et al (2003)针对SOX法案颁布前后上市公司盈余管理程度进行检验.他们首先收集美国公司1987年至2001年第二季度之前(安然事件于当年10月份开始引爆)公司盈余管理的数据,数据表明:公司盈余管理不断上升.然后,他们又收集了SOX法案通过之后的相关数据(2002年第三季度至2003年第二季度),发现盈余管理出现明显下降,会计信息质量明显上升.

SOX法案第2章专门讨论审计独立性,并提出若干措施,其中之一是禁止会计师事务所向同一个客户既提供审计服务,又提供咨询服务.Lai (2003)的研究发现,SOX法案实施之后,审计师更愿意提供非标准无保留意见的审计报告,而且,公司报告利润中盈余管理的程度降低.他的发现支持SOX法案提高审计独立性的推断.

Li et al (2003)的检验采取不同的视角.他们对SOX法案及其相关事件进行分析,选择了20个相关的事件日.他们认为,由于SOX法案的中心内容之一就是强化审计委员会,限制盈余管理(提高信息质量).如果市场能够充分预期SOX法案的影响,那么,那些盈余管理较高,审计委员会独立性较差的上市公司,其市场反应应当与盈余管理较少,审计委员会独立性较强的上市公司之间存在显著的差异.他们的经验结果不能显著地支持其推论.作者最后认为,SOX法案的通过,只不过是对市场上数量不断增多,规模不断加大的会计舞弊事件的本能反应,它所包含的内容更多地是政治家的口号与煽动,而不是一种真正意义上的改革(more rhetoric than reform).

四,有关争论

有关SOX法案的争论,主要有两个方面:第一,对会计职业所存在的问题,究竟应当由政府监管还是由市场自身来解决;第二,加大公司高管与会计职业的法律责任,无疑是应当的,但是,法律责任究竟应当有多大 过高的法律责任是否会对公司经营,管理以及会计职业产生负面影响

市场竞争抑或政府监管,是经济学所关注的一个核心话题.赞成市场竞争的经济学家包括科斯(R. Coase),斯蒂格勒(G. Stigler),弗里德曼(M. Freedman)等.尽管各自的理论并不完全一致,但他们都普遍认为充分竞争的市场本身能够自动达到均衡,比如科斯有关交易成本与企业规模的理论,就隐含了市场能够自动达到最佳企业规模的思想;斯蒂格勒有关政府管制的研究表明,政府管制并没有提高效率,却增大了社会运行的成本.他还专门研究了美国证券交易委员会的作用;弗里德曼同样也是自由市场理论的忠实支持者,他认为,私有企业经营失败的结局是破产和倒闭,而政府经营企业的失败,不是破产和倒闭,而是扩张(Sullum, 2002).他的这一思想被用来反对"9·11"之后美国政府准备资助航空业的提案,认为这种救助不能解决问题.美国现任总统布什在2004年1月的国情咨文中在宣传其减税政策时也认为:美国人民比政府能够更有效地使用资源.在企业经济学领域,阿尔钦(A·Alchian)所提出的经济学达尔文主义, 简森(M·Jensen)等所提出的代理理论,都包含了市场有效且市场机制能够自动实现最佳均衡安排或结果.

但是,周期性的市场危机事件表明,市场会失效.而资本市场,现代社会的新闻机制等,在相当程度上放大了市场失效的社会影响,从而加深了人们对市场失效的"记忆".因此,市场危机事件成为政府介入的最好"借口".1929-1933年经济危机产生了"证券交易委员会"(SEC),本次安然等系列公司危机事件以及安达信审计失败,催生了一个独立机构"公众公司会计监管委员会".这些机构运行都需要相应的费用,无论这种费用的来源如何,最终都成为社会成本,加大了经济运行的费用.SOX法案第109节就规定:那些使用到会计准则及被PCAOB监管的公司,都应当要交纳相应的费用.

政府管制是否能够纠正市场失效,仍然是一个存有争议的话题,但是,政府管制的一些负面效应却是人所共知的.比如,在SOX法案讨论过程中,参议员Gramm就认为,政府或许干预过度了.他认为,成立PCAOB或许是必要的,但政府具体限定PCAOB的职责与工作,可能存在问题,因为,PCAOB是由相关专家组成,他们比国会议员对该问题有更大的发言权.另外,他对SOX法案本身也不无担心,他认为,一旦由国会通过一项法律,如果应用中发现不当,再来修改将费时费力,其经济后果难以估量.他以金融领域的一个法规(Glass-Steagall)为例,认为该项法规早在20世纪50年代就应当修改,但直到1999年才被修订.最后,他还担心:由于该法案将适用16 254家公众公司,并不是每个公司都象通用汽车那样的规模,采取"一刀切"的方式禁止审计师向其客户提供咨询服务,会加大中小企业的成本.他举例说:一家在NASDAQ上市的规模不大的公司,其CEO是工程技术背景,对会计一无所知;现在公司需要招聘会计负责人,他本来可以让其审计师帮助面试并判断某人是否合格.按照新的法案,他只能重新找另外一个机构帮助完成这项工作,企业的成本必然会上升.Gramm担心的另外一个问题是:PCAOB掌握了一部分人——会计从业人员的谋生权利,他们可以吊销会计从业人员的谋生权利,这种权利一旦被滥用,其后果不堪设想,因此,应当设定一些措施,防止这种权利被滥用.

SOX法案的另外一个特色就是加大公司高管及会计从业人员的法律责任,尤其是刑事责任.在美国这样一个以判例法为主体的法律框架内,1933年的《证券法》,1934年的《证券交易法》就已经开始用成文法的体例对资本市场进行约束.但SOX法案前所未有地将公司高管和会计从业人员的法律责任用成文法的方式明确加以限定,比如,给公司高管人员处以最高20年监禁,最高500万美元的罚款等(第906节).

以往的经验证明,法律责任在一定程度上能够帮助提高会计职业质量(Kothari, Lys and Watts, 1988).但是,过高的法律风险,也会造成一种特殊现象:带来会计职业整体的风险,形成"逆向选择"效应,并最终降低了会计职业的质量.法律风险的负面效应在美国医药行业已经得到充分地体现.

还值得关注的一个问题是:为什么会计职业成为本次安然事件的牺牲品 按照有效资本市场理论,一个相对有效(比如:半强式有效)的资本市场能够"看穿"企业会计数据的"包装".或者说,企业单纯通过虚构会计数字是无法瞒骗资本市场的.因此,尽管会计在这场美国系列公司丑闻事件中负有非常重要的责任,但如果没有其他相关机构与部门,特别是投资银行的配合,虚构的会计数字只能停留在表上,不可能成为具有市场影响力的"真实"故事,投资者也就不会蒙受如此巨额的损失.比如,安然所筹建的每一个"特殊目的实体",都得到投资银行的肯定和支持,否则,安然就不可能顺利地在各特殊目的实体与安然之间转移资金.因此,美国国会在进行听证过程中,一度对投资银行给予了高度关注.比如,SOX法案第二稿起,就要求美国总审计署进行专项研究,讨论投资银行在安然,环球电讯(Global Crossing)以及其他公司丑闻事件中的角色,特别是如何帮助企业"构造"交易以掩盖其日趋恶化的财务状况.在众议院完成讨论并提交参议院后,参议院进行了大幅修正,在强化法律责任的同时,删除了有关对投资银行的研究报告.后来,在众议院的坚持下,该部分被写进最终的法案.但这从一个侧面表明:投资银行的游说势力强大,使得法案最终没有对投资银行给出过多的约束(只是对财务分析师的利益冲突加以讨论 但这实际上是重申了一个早已成文的规定而已).

与国会立法相比,纽约州检察长发起了对投资银行的全面起诉,要求投资银行改善经营,完善内部监控制度并迫使投资银行交付巨额赔,罚款.如2002年12月,美国十家投资银行与SEC等达成协议,这十家投资银行共支付近15亿美元的罚款及捐赠.但是,这些都没有在SOX法案中得到体现.

五,评论与启示

SOX法案标志着美国证券法律根本思想的转变:从披露转向实质性管制.尽管该法案出台匆忙,但它仍然经历了将近20次的公开听证,同时,美国国会相关人员对该法案展开了较充分地争论,并尽可能地限制该法案对经济运行的负面影响.比如,针对Gramm提出的小企业问题,法案保留了由PCAOB按个案审批豁免的权力(第201节).

SOX法案及随后的相关事件带给我国很多启示:

首先,法律重在执行.如果没有强有效地执行,法律就不可能起到预期的约束作用.针对美国整个公司管理层20世纪80年代至90年代所面临的高收益(包括期权在内达到天文数字的报酬),低风险(公司管理层没有法律风险,只有荣誉和掌声)的局面,美国政府及相关管制机构加大了对公司管理层的法律约束,陆续对公司丑闻事件中的主角提起公诉.仅安然公司,就陆续有数十人被起诉,最近,安然的前首席执行官司麒麟(J. Skilling)被提起公诉,按照媒体的评论,安然的创始人雷(K. Lay)被起诉的时间也不会太久,世界通讯的主要肇事者,财务总监已经被起诉,其创始人最近也被起诉.

第二,建立一种合理,稳定的预期.人们的行为在相当程度上建立在其对未来合理预期的基础之上,而完善的法律制度将为人们建立这种预期提供依据.美国公司管理层近乎贪婪的预期与其20世纪80年代至90年代的低风险不无关联.美国通过加大对有错或者有罪管理者的起诉与惩罚,从而形成一种新的预期:公司管理层需要自我约束.

第三,政府适度管制.历史事件表明,绝对无管制的市场容易走向极端.但是,前苏联及我国过去的历史也证明,政府高度管制,同样不利于经济的发展.套用一句古话"过犹不及,君子中庸",政府管制也是如此.尽管安然事件等系列公司丑闻爆发,为政府介入,管制提供了绝佳的"借口",但美国国会在制定法律的辩论过程中,仍然有相当多议员对政府管制持有审慎态度.美国现任总统布什大力推行减税政策,其内在思想就是:让市场自己运行,政府应当少掌握资源,少介入经济.

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