根据我国现行规定，限额以上大中型建设项目一般需经历项目建议书、可行性研究报告、决策、设计、施工准备、组织施工、验收并交付使用、项目后评价几个阶段，这些程序阶段环环相扣，逐步深入，不断完善。其中项目建议书、可行性研究报告、决策、设计四个阶段是项目开始决策到完善决策所经过的程序和过程，这个程序和过程对建设项目控制投资、发挥效益的影响程度在80%以上。这些工作次序可以有合理交叉，但不能任意颠倒和减少。这是建设项目投资科学决策和顺利进行的重要保证。
但在实际操作中，往往忽视这一点，尤其对于项目决策以前必须遵循的建设程序，或减少、或颠倒，流于形式。这种违背建设过程客观规律的行为，必然遭到客观规律的惩戒，严重影响投资控制和投资效益的发挥。也就是说：“严肃执行建设程序是科学保障的基础，科学决策是发挥投资绩效的前提”，否则，投资项目绩效就会一纸空文。下面通过对某金属市场建设项目投资绩效审计调查的综合情况进行剖析，来佐证这一点。
一、简易的程序导致项目经营亏损的背景
这个金属市场建设的决策程序与过程十分简单。2004年初，某部门根据政府“发展第三产业，大力开展市场建设”的要求，向区政府请示要求建设一个金属材料市场，政府以办公室抄告单形式同意了该市场的建设，并决定以1000万元资金注册成立建设和经营该市场的国有全资公司。相关职能部门随即批准了“计划用地104.4亩、投资6000万元”的建设规模，此后，又组织了市场的总体规划审查，决定项目分三期实施，规划总用地达930.43亩，具有码头、仓储、加工、交易、配送等服务功能，先期实施一期启动区块104亩的建设。决策过程仅经历了简单的请示、同意、批复、规划论证，就转入了设计、施工阶段。这个项目的程序简单与决策不严肃表现在：
一是以部门的简单请示代替了应有的项目建议书。项目建议书本来应包括论述项目建设的必要性和提出的依据，拟建项目的方案、规模、地点和投资估算、资金来源、建设进度的初步设想，并初步分析资源情况、建设条件和协作关系，还要有项目的经济效益和社会效益估计等，而这个项目在请示中只粗略地提出了市场建设的需求、地点和资金等轮廓设想。
二是以政府办抄告单代替了职能部门的审批。实质上这是跳过了决策过程的可行性研究阶段，而直接作出了项目建设的决策。作为关系项目成败的关键性阶段，可行性研究除进一步研究项目建设的必要性外，还要解决项目建设的可能性和合理性问题，论述项目建设背景和目标，对项目建议书中涉及的其他内容作深入研究，分析、对比、计算、预测和细化，并为决策作出建议性的结论。对于生产经营性项目，可行性研究尤为重要，只有可行性研究的批准才是可以正式“立项”的标志。
三是相关职能部门未恰当履行应有的初步设计及概算的审批。在设计阶段以项目的总体规划审查代替了本应有的初步设计审批，以投资估算代替了本应有的批准明细概算，而且批文中语焉不详。总体规划审查是本应是在可行性研究批复中履行的程序，经批准的明细概算则是投资控制的关键性文件。由于初步设计是根据可行性研究报告的要求所做的具体实施方案，不得随意改变报告所确定的建设规模、标准、总投资等控制目标。在该项目中虽然未作可行性研究，但至少审批时如与预计目标相比较，也能发现一些问题。这个环节的缺失使决策丧失了纠正目标、控制投资的又一次机会。
四是决策资金来源渠道狭窄。虽然决策时明确项目实行项目法人责任制，建设资金由公司自筹，但没有研究与之相匹配的项目资本金制度以及公司如何融资的问题，所投入的公司注册资金明显不适合建设项目的规模要求，公司自身融资能力又明显不足。
在这种简化程序与决策的不严谨，使该项目达不到投资预期的目标。从2005年1月开始施工至次年5月启动区块建成营运，到审计调查时的结果是：
一是市场投资明显超。总投资预算超过51.67%，从预计的6000万元到实际投资完成的9100万元；
二是市场业务吃不饱。实际生产能力利用率不足12%，已不足盈亏平衡所要求的三分之一（据2005年12月补作的可行性研究报告，项目盈亏平衡时生产能力要达到设计生产能力的38.06%）。建成后可实现货物年吞吐量100万吨的码头，在运行当年7个月实现货物吞吐75000吨，而07年前9个月仅实现货物吞吐80000吨。
三是市场经营亏损大。现入驻经营户仅43家，建成的15000M2商务办公楼和5000M2营业商铺，其面积出租率只有42.76%、53.66%；06年房租和吊装费收入372万元，07年仅收入249万元。相比市场开张初期，在货物吞吐量、营业收入、房屋出租率和入驻经营户数方面均呈下降趋势，闲置房和闲置生产能力增大，账面反映已累计亏损249.4万元，而且亏损在继续加大。除投入项目的公司注册资金1000万元外，该项目已借款7225万元，即使按年基准贷款利率7.29%计算，年应付借款利息也将达526.7万元。公司现合计月均运营费用14.4万元，照此经营形势测算，年可用于还本付息的资金不足180万元，还远不足以支付借款利息，遑论收益还本。
二、导致预期目标未果的原因分析
虽然该项目的运行达不到预期的结果，不管有这样那样的原因，但产生问题的根源还在于未严格遵循建设程序，背离了先论证，后决策，先论证后建设原则，边决策、边论证影响了项目决策的科学性，分析其原因不外乎以下方面：
1.对提出的项目背景认识不清。发展第三产业、搞好市场建设的大背景是不错，但这不等于一定要由政府出面建这样功能齐全的大市场。放在政府投资逐步淡出“生产经营性项目”的宏观背景下，以政府出面主导进行“竞争性”的市场项目的建设，变政府推动为政府拉动，这种做法却是值得商榷的。需不需要建市场、建什么样的市场是由需求决定的，市场需求决定市场建设，政府并不能改变这一供求规律，所能做的主要还是通过规划控制，有意识地将相关产业向市场区域集中。巨量的金属材料消费虽然产生了市场建设的需求，但这并等于拟建的市场将吸引区域内主要的消费和交易，决策时对市场预测这一块过于乐观，对拟议中的旧有市场资源整合也过于依赖。毕竟在整合旧有市场资源这样的工作上，政府只能起引导作用，提升市场的核心地位，兴场旺市，关键还在提升市场的竞争力。
2.建设目标的定位不够明确。所建市场将具有码头装卸、市场交易、物流配送、材料仓储和初加工等完整功能，这样大的目标定位也没错，但市场的核心是什么、扮演什么样的市场角色定位问题没有很好解决。这个市场的性质本来就介于基础设施型项目和生产经营型项目之间，如果将市场核心定位为首先具备货贷物流，则码头装卸将成为中心功能，只要抓住码头建设这个中心，其余功能可以由别人为主配套建设，“居中协调、管理而已。这个市场就更接近于一个市场化运作的基础设施项目了。如果将市场核心定位为首先提供交易平台，则既要组织前面的装卸、仓储、甚至加工服务，还要管后面的物流配送。这个市场就主要是生产经营型建设项目。由于目标定位的认识不清，直接影响了后面将要提到的建设计划安排、筹（融）资思路和启动区块的资金投入。
3.对国家宏观政策把握不准。由于项目决策时对宏观经济过热缺乏认识，对国家从严控制建设用地的政策存在侥幸心理，面对国家实施的宏观调控和建设用地日益趋紧，导致原定的建设计划被打乱，后续建设未能如期进行，市场运行的配套功能不全。由于市场分期实施，启动区块设计的码头、设备是以装卸工业用材为主，如用来装卸建材，既运转效率低，又运行成本高。这样，计划紧接着续后建设、与之配套的室内仓储和加工区块尤其重要。现在由于这两块功能不全，导致主要工业用材、板材、有色金属类高价值产品未能进入市场，而启动区块内又缺乏适合建材流转的场地，市场经营品种单一，价格优势又难以突出，从而缺少对经营户和消费者的吸引。
4.项目选择的建设时机和进度安排不当。该项目建设的依托点在于将要开通的杭甬运河和拟建的铁路货站，发挥突特的运输优势。由于建设时机和进度安排过早，项目建成至今一直是“三不通”，水路不通、铁路不通、公交不通。杭甬运河要在2008年才有可能开通，大吨位运输船无法通航，码头优势无以突现；规划中的铁路货运站和铁路专线尚未开工建设；至物流中心的公交车尚未开通，经营户、消费者出行不便，进出中心的人流量较少。除公交不通可自主解决外，水路、铁路均受制于外。如项目能在运河通航时或通航后建成，运行情况就可能有较大改善。
5.投资控制不严，筹资手段单一。 前期决策时已先天不足，后期建设时又犯了求大、求全、求洋的通病，筹（融）资思路又不够开阔，不可避免地产生了投资超计划、债务负担沉重的后遗症。该项目估计投资6000万元，实际投资9100万元，超过计划一半以上。由于未见批准时相应的明细概算，无从分析超概原因，但可知设备投资明显漏项1100万元，光气派的商务办公楼就投资近2200万元。钱不够，全部来源于借款，未考虑增资、引资等其他筹资手段，自然利息负担就沉重，影响公司运行和“造血”自救。
三、弥补决策之不足，挽救这个金属市场之措施
为了使这个市场尽快恢复生机，配套经营要素，针对存在问题，审计建议政府加以补救措施：
一是完善项目的市场定位。首先将市场当成一个综合性的、配套的运河港区来建设。同时，协调拟建中铁路货站的建设规划，充分利用现址的地理优势，尽可能将铁路货站或其部分装卸平台、仓储区块向现址靠拢。这样，一方面可以充分利用运河作为省重点工程的政策优势，有利于解决项目的用地问题，运河开通也确实需要港口来配套；另一方面则可以实现铁路与水路的互补互利、共用共荣。
二是加快市场化运作进程。在进行市场码头这一基础设施项目建设时，可以由政府控制进行市场化运作，但对于市场建设本身和需要的配套功能，应考虑引进资本独资或参股进行，政府给予政策扶持和规划引导。事实上，在启动区块建成后，附近已经有民间投资在建设配套项目了。
三是防止类似问题的再次发生。今后应严格控制这类市场竞争项目的政府性投资；创造条件，使政府性投资逐步退出市场竞争项目。
责编：姜玲
微信扫一扫实时了解行业动态
微信扫一扫分享本文给好友
微信扫一扫实时了解行业动态
