谈权力寻租对审计质量的致命打击

　　审计质量的提高给国家审计带来了良好的社会声誉，社会公众对审计的热情与关注也基于国家审计对社会公众利益的维护。至少是在近年来连续的审计风暴可以证明老百姓对审计的关注充满了热情，人们开始了期待年度6月初到7月底这一阶段的周期性的审计报告。国家审计的基本目的是对审计客体违反财经法纪问题的充分揭示，期待以最少的成本发挥审计监督职能的威慑作用，实现经济发展过程中的健康有序，可审计出来得太多问题和触目惊心的问题数字，似乎又在诠释着问题的严重性远非审计所能够全面地予以澄清，而国家审计是制度安排下的公共部门活动。举世瞩目的美国安然公司破产案说明，即使拥有成熟制度的发达的经济大国，也不能避免审计失败。国家审计靠职业道德与政治素质来完成个人利益与社会公众利益的选择，在市场经济的活动中与基本的经济规律矛盾着。审计的公务活动受市场经济利益的驱动已经在审计实践中成为审计质量的最大阻碍。因此来说，审计失败不可避免，只是利用某种非痛不痒的问题掩盖着获取利益的真实，实现着审计主体与审计客体的“默契”合作，双方实现着“彼此利益”的最大化。本文探讨权力寻租与审计失败的内在因素，从被动寻租、主动寻租和个人寻租与集体寻租的可能性与理性判断寻租的客观必然性，论述权力寻租对审计质量的致命打击。


　　权力社会与利益社会下寻租市场存在的不可避免性

　　利益驱动是市场经济社会中最活跃的因子，是用一只“无形的手”在配置和调整市场中的各种资源要素，而“有形的手”即政府权力却又在干预和调控资源流动要素。国家审计处于独立的监督地位，拥有强制性的审计监督权力不可避免地存在寻租的可能性，低质量的审计报告是其真实的反映。低质量审计报告盛行的原因是个人即期利益与远期利益选择的结果，虽然这种提法会伤害广大审计人员的职业情感，招致反对意见的驳斥，但是，客观存在的事实与现状不容质疑。国家审计在社会主义市场经济体制建立的过程中，权力与利益的驱动成为这一过程中最复杂的因素，国家审计的公共行为与个人利益之间的矛盾与对立的结果，不可避免地会导致审计公权演变为公共物品，低质量的审计报告将不可避免。在国家审计署制定的《审计机关审计项目质量管理办法（试行）》中，加强了对审计质量的管理与控制，并提出了审计责任追究制度，可面对巨大利益诱惑的市场经济框架下的利益驱动，现有的制度还不足以消除寻租的获利行为，审计所揭示的问题对于审计客体来说有着巨大的冲击力，在实践中审计客体会千方百计地予以化解，而对于处在审计主体地位的审计人员来说，依靠个人品质和政治素养在与利益或人身威胁中去量度得与失，理性选择的最好结果是妥协。久而久之的妥协最终会演变为寻租的主观变异性，寻租也孵化出多种形态诋毁着国家审计质量，削弱着国家审计监督威慑作用的杠杆效应。寻租获利不再简单地表现为眼前小利益的安全性，更主要的是放弃审计原则可获得一个长期利益交互的朋友。

　　助长审计权力寻租的因素是复杂的

　　以揭示和披露审计客体违法违规行为为主要目的的现行国家审计，在其审计执法活动中起关键作用的是审计组成员的审计能力，审计能力依赖于审计人员的业务技能、获取新知识的能力、政策法规的掌握与政治素养。要求审计组成员每个人都具备这样的素养是不现实的，不具备最基本审计能力的审计人员在审计组从事审计工作的事实客观存在，审计组内部非审计技术方面的分歧在某种程度上会造成审计组团队合力的瓦解，对于审计查出问题的处理程度与坚持，复杂的背后因素与潜规则极大地伤害了对查处问题坚持依法处理的审计人员的积极性。反过来再看看审计客体的两种形态，要么是强势权利部门，拥有某一方面的绝对权力；要么是生产经营部门拥有公共经济资源。审计报告形成的过程成为了权力与经济关系的较量与妥协的过程，彼此的相互寻租成为权力与利益的互补现象。对于具有职业良心的审计人员最大伤害就是其呕心沥血查处的问题得不妥善处理的双重压力，即被审计单位的讥笑与审计组成员的冷漠，坚持处理的最重要的因果还在于可能对审计内部同事利益的伤害与自身安全的风险。放弃坚持的好处是久远的，在社会交往活动中变天的朋友在理性的思考中成为和谐的音符，审计人员开始了由被动和消极寻租演变为主动和积极的寻租，这一点可以在社会关系活动中得到验证，从而助长了审计权力寻租的持续性。

　　权力寻租会造成对审计质量的致命打击

　　权力寻租对审计质量的打击是最直接的也是最致命的，它体现在审计过程中的每一个环节中，在审计项目的选项中选择哪一个审计项目，即选项的倾向性与随意性及重复性都受人为因素的影响，一般情况下年度审计项目计划确定之前是不需要与被审计者进行通报的，过多的单位却能够知道自己即将接受审计，有些单位却以种种理由和找关系不让审计，也有主动要求审计，为什么？这两种因素都值得审计高管人员的深思。如在某些地方审计部门以罚没收入和资金入库作为年度考核的重要标准的情况下，审计项目的选择将会趋于能够收到钱的单位，也有部分审计业务科室抱怨其审计范围与审计性质的不可罚没性，如社会保障资金与救灾资金。可更多的寻租行为是发生在审计过程之中。如果你是一个审计多年的老审计人员，你一定有这样的切身体会：你的亲戚朋友同学向你说情，你的同事向你说情，你的领导向你暗示，有时你的审计组成员也向你说情；审计组阶段性成果内部之间的问题通报及下一步审计的重点与方向，被审计单位很可能了如指掌；问题是谁发现的，又是谁坚持原则依法处理，等等诸多的问题都会反馈到被审计人。这些都是审计实践中持续不断地遇到的问题，难怪有人说，最优秀称职的审计人员将会终生孤独是有道理的。对于查处问题的坚持与放弃会有两种截然不同的结果，选择后者最少可以寻租到朋友，其结果是低质量审计报告的出炉与蔓延。

　　权力寻租会导致审计失败造成国家审计监督失灵



　　毫无疑问，国家审计监督的威慑杠杆是由高质量的审计予以保证的，从经济的角度来看就是希望用最低的审计成本促进社会经济健康有序的发展，期待维护国家利益和社会公众利益的最大化。从社会的角度来看就是要使社会成员规范守法，促进制度的公平、和谐，维护社会公众的福祉。从政治文化的角度来看就是要维护政治文明，是促进国家繁荣富强的重要手段。但是，审计威慑杠杆的作用力到底发挥的如何？谁又会影响其作用力的充分性或反作用于审计威慑？我们只能从审计实践和已经完成的审计项目档案里找答案，或者从老百姓的口碑里找原因，从审计所揭示的重复或反复犯下的审计问题里找证明。屡审屡犯的问题早已经不再是新鲜的事情，可其后的背景因素又是什么？ 马克思曾经这样说过：一旦有了适当的利润，资本就大胆起来。有50%的利润，它就铤而走险；为了100%的利润，它就敢践踏人间一切法律；有300%的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首之险。更何况权力寻租获取的利益是不需要付出资本的，小利益的寻租收益又在现行制度下是一种较为安全的选择，审计实践中的这种现象已不鲜见。事实上就具体一个审计项目来说，导致审计失败的因素是多样的，地方政府的保护是一个方面，已非审计组成员或审计机关所能够控制，可更多的还是在于审计主体与审计客体之间，以及审计组成员与被审计者相关人员之间的权利互动，部分的审计失败造成国家审计监督的部分失灵已经隐含在现存的审计报告里。

　　用制度激励去约束和遏制权力寻租行为

　　有世界质量管理之父称呼的美国质量管理学家朱兰在质量管理研究中发现了著名的“80/20定律”，他认为80%的质量责任在高级管理层，只有20%的质量责任在普通员工身上。就国家审计质量而言，显然有其更为复杂的社会、经济和政治背景的影响，可领导的重视无疑是现阶段提高审计质量的最有效手段，河南连续三年的审计质量就是最明显的例证。其最直接的证据在于依法审计，依法处理，决不姑息养奸，决不手下留情；审计组查处的问题事实清楚，定性准确，维持审计组意见，领导不干预审计结果，同时制定制度对“原发现问题人员”给予精神和物质奖励。由于高层领导对审计质量的重视和相关激励制度的出台，充分调动了广大审计人员的主观能动性，河南审计质量在2005年连续大篇幅6次在《中国审计报》进行报道，并得到了社会各界的支持、认可与理解，从而有效地约束和遏止了审计权力寻租行为的发生。反之，将会大相径庭。建立审计责任追究制度和对原发现问题人员的激励制度并举机制，对审计事业的发展具有深远的促进作用，审计人员的公务执法行为需要必要的制度约束，也更需要激励制度的鼓舞前进，制度是公平、公正、规范有序执法行为的恒久保障，也是市场关系活动行为的最基本规则。如果寻租行为的发生将会付出成本与代价的时候，寻租也会自动销声匿迹。

　　打铁先得硬自身。诚然，高质量的审计报告会使国家审计机关承受种种压力，但却是我国民主与法制建设过程最和谐的音符。从审计机关自身制度建设做起，防止和杜绝权力寻租对国家审计的负面影响，全面提高审计质量是广大审计人员的历史使命，也是审计监督制度的根本职责所在。（作者： 河南省审计厅 闫北方）