基于税收目的的物业税改革分析(上)

      ——兼评物业税改革方案

　　摘要　改革现行房地产税费,开征物业税是我国未来税制改革的一项重要内容。现行的房地产税制存在着税费繁杂、以费代税,重流转、轻保有等问题,也是造成省级以下地方财政困难的主要原因。物业税改革的目的是优化房地产税制结构,提高房地产保有环节的税负;从中长期目标看,应当逐步将物业税培育成为地方财政收入的主体税种。依据物业税改革的目标,本文提出了物业税制度安排的基本构想。
　　关键词　房地产税费改革;物业税;制度安排

　　一、引言

　　2003年10月党的十六届三中全会在《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出:“实施城镇建设税费改革,条件具备时对不动产开征统一规范的物业税,相应取消有关收费。”2005年10月党的十六届五中全会在《中共中央关于制定国民经济和社会发展十一五规划建议》中再次明确指出:“调整和完善资源税,实施燃油税,稳定推行物业税。”至此,物业税问题开始成为学术界及广大民众关注的热点问题。物业税实质上就是传统税收制度中的财产税,是针对不动产(主要是土地和房屋)征收的。从税制发展史上看,房地产税收问题一直是财政学研究的一个重点问题。古典经济学派中的重农学派创始人皮埃尔·布阿吉尔贝尔提出了单一土地税主张[1](p22),亚当·斯密提出的地租税系包括土地税、土地收益税、什一税等[2](p47);20世纪初,美国财政学家理查德·A·马斯格雷夫和皮吉·B·马斯格雷夫将财产税作为三大税类之一[3](p261)。20世纪80年代以来,房地产税收问题在西方财政理论界再次引起广泛的关注,主要集中在以下方面:一是房地产税是否是一种良税[4];二是房地产税收对房地产市场、价格及资源配置的影响[5];三是房地产税收能否成为城市财政的主体税种[6]。

　　我国理论界对房地产税的研究始于20世纪90年代,主要涉及的内容有:一是土地租税费改革[7];二是统一内外房地产税制[8];三是优化房地产税制,理顺房地产税负结构[9](p208-215)。最近两年有关物业税问题的研究主要集中在以下几方面:一是国外房地产税制的比较研究[10];二是物业税的税基是否包括土地使用权出让金[11];三是物业税开征对房价的影响,许多学者认为,开征物业税可以使房价下降30%-40%左右[12]。

　　已有的研究成果对我国房地产税制改革及开征物业税奠定了一定的理论基础。但是,有关物业税改革的目标、物业税改革方案以及物业税开征的有关技术难点等问题尚未有深入的研究。物业税改革是一项复杂的社会系统工程,涉及面广,直接关系到广大民众的切身利益。如果上述问题尚未从理论上加以解决,将使我国房地产税制改革偏离正确的轨道,也将影响财政体制改革及房地产业的发展。

　　二、对现有物业税改革方案的评价

　　物业税改革被提上议事日程,成为理论界和广大民众关注的焦点,其初始动因是与房价有关。2003年、2004年我国房价涨幅过快,据国家统计局的统计表明,2004年商品房平均价格同比上涨了14.4%,其中住宅价格上涨了15.2%,超过了GDP的增长(2004年GDP的增长率为10.1%[13]),2003年、2004年国家对房地产宏观调控的效果不明显,房价涨幅过快未得到有效遏制。为了将房价降下来,物业税改革直指现行的城市土地使用权出让制度,即取消土地出让制,将地价从房价中剔除出来。中国人民银行行长周小川在谈到物业税时指出,如果将土地批租制改为国际成熟市场经济国家通行的年租制,再合并其他房地产税费,然后在房屋保有阶段定期评估,征收物业税,将意味着消费者的购房成本降低10%-20%[12]。更有专家指出,房价可降低39%[11]。在这种认识的主导下,逐步形成了物业税改革的最具权威的思路:将现制的房产税、城市房地产税、城镇土地使用税、土地增值税以及房地产开发领域的各种收费和土地使用权出让金等税费合并,转化为房地产保有阶段按年统一收取物业税。该思路的目的在于降低房价,遏止地方政府追求短期政绩而过度地“批地”、“寅吃卯粮”的短期行为。

　　但是,这种改革思路与社会主义市场经济体制相适应的税收制度改革目标是相悖的,既缺乏理论基础,又难以在实际中实施。

　　(一)土地使用权出让金和税收在性质上是不同的

　　把一次性收取的40年或70年土地使用权出让金纳入到物业税,分摊到每年,按年收取,这实质上混淆了租税的性质。土地使用权出让金实质是地租的资本化形态,是土地所有者让渡其一定年期土地使用权所得到的一种报酬,是土地所有权在经济上的实现形式。马克思指出:“不论地租有什么独特的形式,它的一切类型有一个共同特点:地租的占有是土地所有权借以实现的形式。”[14]而税收是国家为了实现其职能,依法强制地、无偿地、固定地取得一部分国民收入的一种手段,它是国家政治权力的体现。同时,两者参与国民收入分配的形式也不一样,地租是社会总剩余价值的转化形式,属于国民收入的初次分配;房地产税收则是国民收入分配中的第二层次,属于国民收入的再分配。因此,租税的性质、功能是不同的,反映着不同的经济关系和分配关系,二者不能混同,更不能以税代租。

　　(二)房地产开发领域中的各种收费也不能全部以税替代

　　首先,费、税在性质上是不同的。公共收入的费是指政府公共部门因提供特定服务、实施特定行政管理,按所花实际成本收取的补偿费用,如房地产产权登记费、产权证工本费等;或因政府公共部门提供准公共品,对其使用准公共品的使用者按照一定的标准收取的费用,它体现的是平等自愿有偿的经济关系。

　　其次,费、税的收入形式决定机制不同。税作为财政收入的主要形式,其收入具有来源广泛性、持续性和固定性等特征;费具有来源的特定性和非稳定性,费收入与准公共品的使用者直接受益程度成正比例。税收收入规模取决于政府提供的纯公共品和准公共品中的一部分的支出来决定,提供的规模越大,其政府要求的税收收入规模就越大,宏观税负的比重就越高;费收入的规模大小主要取决于准公共品中由市场提供的部分来决定,需要通过收费方式回收投资。

　　最后,收费还具有调节准公共品的供求,防止因过度消费公共品而造成资源浪费,提高资源配置效率的功能。正如安东尼·B·阿特金森指出的“如果个人对公共物品必须支出的数目以某种方式与其显示的偏好有关,则他便具有低级需求的动机”[15]。

　　因此,费、税均是国家实现政府职能需要的筹资方式,合理的公共收费是政府公共收入中不可缺少的一个组成部分,不能以费代税,也不能以税取代所有的收费。

　　(三)开征物业税对降低房价的作用有限

　　认为开征物业税可以使房价下降30%-40%,是认识上的一个误区,实质上是把土地出让金等同于地价而得出的结论。其实土地出让金仅仅是地价的一部分,地价是由土地出让金、城市基础设施配套费用、征地拆迁补偿费和税收构成。土地出让金在整个地价中所占的比重并不大,以武汉为例,2004年、2005年的商品住宅楼面地价和商品住宅价格分别为1215元/m2、1905元/m2和2667.64元/m2、3345.75元/m2;而土地出让金分别占楼面地价和商品住宅价格的20%和11.1%左右。城市基础设施配套费是城市政府为筹集城市基础设施建设资金而收取的费用,这些费用具有准税收的性质,从理论上讲,应当改为税的形式予以收取。但是,从目前情况分析,政府一次性归集的城市建设资金分摊到40-70年来收取,城市建设将面临资金“瓶颈”制约。因此,将城市基础设施配套费纳入物业税按年收取的做法不具有可行性。征地拆迁补偿费是支付给被征地的农村集体经济组织和被拆迁者的,约占地价的50%,它必须是一次性支付的,不可能归并至物业税中按年收取。因此,企望通过开征物业税达到大幅降低房价的预期目的难以实现。

　　(四)实际运行中相关技术性问题也难以解决

　　若将土地出让金和房地产开发领域中的各费摊入到保有期内按年收取,从技术层面分析,有两个关键问题难以解决:一是新房与旧房税负如何均衡?财税专家提出了一个解决方案,即在新税法实施的一定期限内,对存量房地产采取过渡措施,对新房和旧房采取不同的税率和征收办法,旧房的税基不包括地价,新房的税基含地价。但是设立区别对待的税收政策无任何意义,我国城镇住房自有化率已达到82%,若绝大部分的征收对象为减免对象的话,该税种没有存在的意义,税收收入可能还难以抵冲成本。同时,增量房地产与存量房地产的价格必将出现“双轨”并存的局面,这将造成房地产市场秩序的混乱,增加房地产市场管理的成本和难度。二是如何对土地实施有效管理?现行城市土地采取招标、拍卖和挂牌等竞价出让方式,城市土地使用者需要支付地价取得土地使用权,这对土地需求者有较强的经济约束。将地价分摊到保有期内按年征收,实质上取消了土地市场的准入门槛,土地供给和交易将没有任何限制,岂不是又回到传统计划经济时划无偿供地了吗?城市土地市场可能面临失控的危险。