基层审计机关开展绩效审计所面临的挑战与对策

　　审计署在《审计署2003至2007年审计工作发展规划》中对我国绩效审计的未来发展进行了明确规划：“实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效率审计份量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。”当前，开展绩效审计，各级审计机关尚存在诸多问题，须应对来自内外多方面的挑战，笔者作为一名基层审计工作者，对基层审计机关开展绩效审计所面临的挑战与对策谈一些不成熟的意见。 

　　一、当前基层审计机关开展绩效审计的现状分析

　　近几年来，特别是《国家审计机关审计评价准则》颁布实施后，各地基层审计机关在开展绩效审计方面进行大胆探索。在财政预决算执行审计，领导干部经济责任审计、投资审计和专项资审计等多个领域；除了对其真实、合规、合法性进行审查外，已开始着手对其经济性、效率性、效果性进行审计查证与评价，这表明绩效审计的观念在我国基层审计机关已经开始萌芽、成长。当前我国基层绩效审计有以下三个特征：一是绩效审计于真实、合规合法审计之中、真实、合规、合法审计尚处在主导统计地位，但绩效审计呈逐步上升之势；二是探索独立的绩效审计尚不多见，各地绩效审计发展极不平衡，除深圳外，绝大部分基层审计机关尚处在摸索阶段。三是绩效审计的成果普遍不高，成果运用欠缺应有的平台。

　　二、基层审计机关开展绩效审计所面临的挑战

　　随着我国经济改革的深入，我国市场经济体系得已逐步健全和发展，公共财政框架也已逐步建立，人们对加强公共资金使用情况监督的要求增多，对提高资金、效率的要求也越来越严格。对了解质询政府为什么花钱、怎样花钱、花钱的效率怎样的愿望越来越强烈。因此，开展绩效审计有着极其重要的现实意义：一是开展绩效审计是建立高效廉洁政府的需要；二是开展绩效审计是有效利用有限资源的需要；三是开展绩效审计是维护最广大人民群众根本利益的需要。但在当前，开展绩效审计对基层审计机关而言，尚存诸多问题，必须面对来自内外多方面的挑战。

　　1、现行审计体制的挑战，我国现行的审计体制属于行政审计，对基层审计机关实行双重领导，即在地方行政长官与上级审计机关的双重领导下开展工作。该体制对基层审计的建立与发展起到了重大推动作用。但在开展绩效审计方面已凸现其弊端。绩效审计对审计人员的独立性要求更高，绩效审计的主要对象是各地方级政府及其行使公共管理职能的部门。在现行的审计体制下，对审计人员的独立性势必会产生严重挑战，能否客观公允地进行审计评价值得拷问。

　　2、现行审计法律体系的挑战，我国法律属于成文法范畴，具有明显的滞后性。从现行的审计法律来看，其一对开展绩效审计法律没有明确授权，处于于法无据的状态；其二，法律赋予审计人员执法者的地位，对被审计单位，对被审计单位财务收支的真实性、合法性承担极其严格的责任。

　　3、传统财政财务收支审计观念的挑战，传统财政财务收支审计以真实、合规、合法为其特点。在目前，由于我国市场经济体制尚不十分完善。会计资料虚假、不真实、违规、违纪、违法现象层出不穷。人们对真实性，合法性的要求仍十分强烈。同时，审计人员限于自身责任，对绩效审计的重要性认识不足，在实际工作中大都满足于对会计资料的真实性，对经济活动合规、合法性的审查与判断。仅仅着眼于微观、立足于宏观的不多，审计的成本更多地局限于纠错防弊，缺乏对经济活动效益性的分析与评价。

　　4、绩效审计结果运用的平台尚未搭建。绩效审计的根本特性是服务性。它的最终目的是服务各级政府及其所属权力部门管理使用公共资源，公共资金的效益性。如果成果得不到运用，绩效审计就会成为纸上谈兵，欠缺乏实际意义。而且目前，我国尚未搭建绩效审计成果运用的立体平台。理论界亦未对此进行比较深入的探导。

　　5、欠缺比较成熟的理论作指导。当前，我国绩效审计的理论探导尚存在一个引进来的阶段，还没有形成其有中国特色，适合中国实践的理论成果。基层审计机关开展绩效审计目前既无可遵循的相关准则。也无可参照的专业掼，更无相对统一的评价标准，因而绩效审计的成果相对不高，其所能发挥的作用极其有限。从而严重制约当前基层审计机关大范围开展绩效审计。

　　6、基层审计工作人员综合素质欠缺，难以满足绩效审计高标准的要求，开展绩效审计涉及方方面面，必须运用多学科的知识，采用多样化的审计方法。采取多种审计手段。而当前基层审计人员相对老化，知识层次相对较低，知识陈旧，且相对集中于财务会计及审计之中，欠缺懂管理、通社会科学、熟法律、工程的复合型人才，审计视野相对狭窄。难以满足绩效审计综合性强，层次高的需要。

　　7、审计计划缺乏系统性、科学性，审计力量相对不足，制约基层绩效审计工作的有序进行。近年来各级地方审计机关在安排审计计划时，往往只是根据上级指示及工作需要安排审计项目，全面审计当头，不能合理地考量自身力量，对审计项目及其所涉及的审计对象，审计内容，审计重点和审计方法等提出明确要求，侧重于财政财务收支的真实性、合法性，而没有突出绩效性。当前基层审计机关审计力量相对不足，一个县级审计机关，审计人员往往只有几人、十几人，多的也仅二十几人，而开展的审计项目多达70、80个甚至200多个。过多的审计项目使得审计人员关注真实性，合法性尚且不能应付，何谈有精力，有时间来关注绩效性。

　　三、对策与建议 

　　绩效审计代表着现代审计发展的主潮流，是未来国家审计发展的必然方向。人大、政府及有关部门应当顺应这一发展要求，积极推动整个审计工作由真实性、合法性审计向绩效审计转变，基层审计机关更应结合自身实际，调整审计工作思路，做一个探路者、践行者，对此笔者提出如下建议与对策：

　　1、积极推进我国审计体制改革，逐步建立有中国特色，适应绩效审计的审计体制。体制改革并非一朝一夕。现阶段谈论建立立法型审计体制尚不现实。其一，现阶段人大职能尚不能全面发挥，人大改革仍未完成。实行立法型审计体制并不能促进审计事业的发展；其二，现阶段审计机关尚不具备适应立法型体制的条件。笔者认为在现阶段对现代审计体制进行全新改革的条件尚不具备，只能在现行体制下进行局面变革、以实现垂直管理模式为最佳。由于基层审计机关不受地方政府首长的领导，在开展绩效审计中，其独立性可以得到保证。

　　2、加速审计法律体系修订。确保绩效审计有法可依。在此笔者建议，在审计法中有必要采用开放式表述，以制约成文法的滞后性，同时对审计人员法律地位进行新界定，逐步弱化审计人员的执法者的地位，强化服务者的地位。绩效审计要求审计人员的是服务者，而不是执法者。与被审计单位有着超然的独立性，而不是执法者与被执法者的关系，以提供客观、独立、公允的审计报告为已任，而不是以下达审计决定为目的，绩效审计的审计人员以自身责任与审计机关共同承担责任。而真实性、合法性审计中，审计人员对外不需承担任何责任。因此强化审计人员服务意识，责任意识在新的审计法中犹为重要。

　　3、以审计结果公告制度为契机。搭建绩效审计结果运用的立体型平台。审计结果公告制度的建立，对审计结果运用起到极大的推动作用，但如果没有一套相互配合的机制作支撑。审计结果公告往往仅仅是一场“审计风暴”而已。因此，搭建人大、政府、纪检、检察、财政、新闻媒体等多方参予，积极配合的立方体型平台十分必要。通过该平台既可以对绩效审计结果的优劣进行评判，更能促进绩效审计成果的运用。

　　4、尽快制定绩效审计的有关准则和指南，逐步建立符合各行各业实际的绩效审计标准和规范。在上级国家审计机关没有制定相关准则和指南，出台统一的标准和规范的情况下，基层审计机关可结合自身及当地实际，作必要的绩效审计理论与实践探索，总结经验教训，制定并形成具有地方特色的绩效审计评价体系。以指导和推进绩效审计的开展。

　　5、强化培训，促进现有审计人员提高自身素质，尽快掌握绩效审计的本领。对基层审计机关而言，近期内对审计人员结构进行较大的调整是不现实，因此，以建立学习型审计机关为动力，重点应加强对现有审计人员进行绩效审计培训。培训的内容应当从理论与实践两个方面入手。在理论方面既要加强专业知识的培训，更应强化统计学、计算机、法律、管理、环境学、社会科学相关知识的培训。要通过培训、拓宽审计人员的视野，更新审计人员的知识储备，增强审计人员创新意识。在实践方面，要突出绩效审计实务的培训，促进审计人员熟练掌握绩效审计的各种技术和技巧，促进审计人员在开展绩效审计项目时能准确把握各项目之中的异同，能够用联系、发展的观念看待和解决审计查出的问题。在培训方式上不能拘限于脱产办班一种形式，可以偿试单独自学、集中研导，以项目审计代训等多种方式来进行培训。（作者：湖南省洞口县审计局 唐晓容）