地震后，冷思考我们还能做些什么？

2008年5月12日，发生在四川省阿坝藏族羌族自治州汶川县的地震灾害给当地及周边地区民众的生命、财产造成严重威胁。截至5月21日，地震已经造成4万余人死亡，损坏房屋数百万间、倒塌房屋几十万间。

现在，深入灾区的武警官兵、解放军指战员、消防人员以及医护救护人员正在积极开展救援工作；上至中央领导，下至全国百姓也都在积极捐款、捐物，以实际行动支援抗震救灾。

然而，面对这场突如其来的地震灾害，我们除了灾后紧急救援，积极捐款、捐物之外，还能做什么呢？政府机构、非盈利组织、企业，特别是铁路、交通、通讯运营商、电力、银行、保险公司等关系国际民生，担当社会正常运转“脊梁”的单位是否需要反思：是否针对像地震这种大范围、大破坏性的突发性灾难提前有所准备？是否能够事先进行风险分析，业务影响分析，以机构或区域所面临的潜在风险作为制定应急预案的灾难场景，如：地震多发区是否以地震为场景进行预案准备？是否针对预案进行应急演练以检验预案的适用性？这是我们不得不思考的问题。

应急预案需提早制定

在此次地震受灾严重地区，银行、证券、保险、电力、通讯运营商的受损状况确实非常严重，电力、通讯、水等社会运行的基础设施基本全部中断，多家银行、证券、保险公司的经营场所受到重创，人员也有部分伤亡。其中，绵竹市一家6层楼高的国有大型商业银行营业网点在1分钟内被夷为平地，都江堰一家证券公司所在营业部办公大楼有一半坍塌……

此次地震对银行、证券、保险、税务、交通、电力、水利、铁路、通信等这些担当社会“中流砥柱”的单位、组织提出了严峻挑战：汶川及周边地区位于青藏高原和四川盆地交界处，属地震多发地带，如果做风险评估的话，地震一定是重大风险。那么，怎样应对这种大影响范围、破坏力强的突发性灾难？相关组织、机构是否提前制定了针对地震这种大范围破坏的应急预案？是否有灾难备份的预案，人员组织架构的预案，业务转移、重新启动的预案？如何保证这些预案的执行等等？

从目前我们所了解的情况看，银行、证券、保险、税务、交通、电力、水利、铁路、通信在应对地震等大范围、大破坏的突发性事件制定相应应急预案的还很少。相对而言，国内银行业在灾难备份与业务连续性管理方面做得比较出色，但同国外银行业相比还存在很大差距。

举例来说，在应急预案网点覆盖范围方面，我国银行业与国外做得比较出色的银行相比还存在一定差距。目前，我国银行业基本都做了全国大集中，并且部分银行已经针对大集中做了总行、总数据中心的灾难备份和业务连续性管理，解决了有没有的问题。但是，中国还没有任何一家银行做到分行一级，没有一家银行做了分行级的整体灾难恢复预案和灾难备份。在国外，很多银行都已经做到了分行一级的灾难备份与恢复，比如美国银行针对总行、各分行的应对各种突发性灾难事件的应急预案多达7000余份——这样才能保证在出现重大灾难时应对自如。

再比如，在预案本身的覆盖范围方面，我国银行业灾难备份以及业务连续性管理主要还是IT部门考虑的比较多，投资也主要在IT部门，而且，在总数据中心灾难备份建设过程中，只备份了存取、结算等少部分核心业务系统，还有很多系统没有备份。但是像地震、南方冻雨等大范围灾害已经不仅仅是IT系统问题，它还涉及到业务问题，组织架构问题、营业场所问题、人员伤亡等问题。一旦发生这种大面积的突发灾难，如果仅仅做了IT系统方面的灾备方案，就算IT系统可以很快恢复，也没有办法对外提供服务。而国外很多银行已经从IT方面转向业务方面，甚至有的银行已经开始进入公司治理、可持续发展阶段。因此，我国银行以及证券、保险、电力、通讯运营商等单位在应急管理方面还有很长的路要走。

需要强调的是：如果政府、企业、非盈利机构要想充分降低灾难所造成的危害，并快速恢复社会正常生产、生活的话，应该提前准备，做好应急预案和演练。这些成本不一定很高，但效果却显而易见。

通讯保障手段亟待提高

在这次地震中，互联网、海事卫星电话没有中断，发挥了重要的信息获取、传递和发布作用。其原因在于，互联网具有多点、区域性、迂回特性，可以保证一条线路发生问题，另一条线路依然能够继续通信；海事卫星电话则具有高空、点对点通信特性，具有很强的生存能力。

但在这次地震中，我们也看到，几大通信运营商的通讯几乎全部中断，通讯保障措施明显不足。从科技角度而言，关系国计民生的政府机构、公众事业单位、企业在灾前的预防、准备阶段，应该在通讯保障方面做足“功课”，准备多种通信手段，比如增加海事卫星电话、微波通讯等通信渠道，这样才能保证灾难发生后，信息获取、传递的有效性。

从应急的角度看，无论是什么样的应急预案，信息的获取，相互之间的协调、沟通的基础条件就是通讯保障。但是从这次地震所造成的危害看，越是受灾核心地区，通讯越困难。而在整个灾区，初期获取信息的主要渠道只有阿坝州政府网站。阿坝州政府与受灾地区联系的主要渠道只有少量海事卫星电话。地震发生两天，仍有不少受灾地区通讯中断，而且受灾越严重的地区，所能得到的信息越少，这对救援工作非常不利。因为受灾情况不清楚，所需食品、水、医药等救援物资数量不清楚，整个救援组织体系就无法建立，更无法展开有效的救援措施。这警示我们，未来不管是政府、公众事业单位在应对突发性灾难恢复事件还是企业在做应急预案时，通讯保障是我们首先要考虑的问题，必须做好通信保障。

应完善应急机制、体制建设

加强应急预案、应急体制、应急机制和应急法制“一案三制”建设已经成为我国应急管理建设的共识。

在应急预案的开发方面：政府机构、非营利组织等相关部门应该结合具体的灾害场景和当地的人文、地理环境、组织情况等进行编制，并且必须符合相关灾害防范、抢救抢修和灾后安排的技术和科学要求。例如：人口状况、地理分布、可能疏散地点、灾害扩散或二次灾害的影响、临时性救援措施的后续影响，比如，在本次地震中，可能面临的尸体腐烂、传染性疾病流传，水库决堤等。我们看到卫生部、水利部已经针对这些方面迅速制定了相应的应急预案，这是值得肯定的。但我们需要考虑的是，地震多发区的省、市、自治区是否可以针对像影响范围如此之广、破坏如此之大的特大型地震灾害提早制定好相应的应急预案，并经过专家的审查和演习、演练的检验，以保证预案的可靠性和有效性。

在应急体制建设方面，政府机构、非营利组织等相关部门已经做了很多工作，但还没有这样一个强力部门（机构）来统一协调处理这些事情。这也是需要引起我们思考的。未来由统一机构协调、处理应急工作必将是一种趋势。在此方面，我们可以参考美国的经验：美国在国家层面就有非常强力的组织：政府曾组建联邦应急管理署（FEMA），在该机构内，不仅有自己的雇员，有自己的预算，甚至有自己的飞机、轮船、汽车以及大量的救援物资，甚至可以调拨国民警卫队，在应急管理方面发挥了巨大作用，实践了“综合性应急管理”全风险管理和全过程管理的应急管理理念（“9.11事件”后，联邦应急管理署被并入国土安全部）。

另外，在监管方面，管理机构、监督检查机构以前做了很多工作，但能不能进一步完善，把监督机制建立、完善——我国并不是缺少相关方面的法律、法规，而是缺少监督、检查机制，缺乏执行力度。未来，我们在监督机制建设方面是不是应该行动了？这是我们在抗震救灾之后需要认真考虑的问题。

2008年并不平静，我们已经经历了好几起特大型突发应急事件，它们在警示我们，现在是该对应急管理反思的时候了。我们需要时刻警醒：面对突发性事件，我们准备好了吗？