基于税收目的的物业税改革分析(下)

——兼评物业税改革方案

　　三、物业税改革的目标及其制度安排

　　(一)物业税改革的目标
　　开征物业税的目的,主要是简化 房地产税种,优化税制结构,解决房地产经济领域中以费代税、以费挤税的问题,强化政府在房地产收益分配中税收的主体地位,建立起符合社会主义市场经济规律的政府收入分配机制。

　　1.简化房地产税种,统一内外税制

　　目前,在房地产开发、流通、消费环节中,征收的税收有:耕地占用税、营业税、城市维护建设税、 教育费附加、城镇土地使用税、印花税、契税、土地增值税、所得税等10种税,存在着税种繁多、重复征税及税基税率不合理等问题。同时,在房地产领域对内和对外分别实行两套税制,在房地产保有阶段,对外商投资企业和外籍个人仍沿用建国之初的“城市房地产税”;对国内企业和个人征收房产税、城镇土地使用税。在房地产开发和流通环节,对国内企业征收耕地占用税、营业税、城市维护建设税、印花税、土地增值税、所得税等;对外资企业征营业税、土地增值税和所得税。这种内外有别的税收政策,不符合税收公平、平等竞争的市场规则,也有悖于WTO的基本原则。因此,物业税改革的第一步就是要简化税种、统一税制,逐步向“宽税基、少税种、低税率”的国际惯例转变。

　　2.清费立税、“正税、清费、少费”,规范房地产收入分配关系

　　在房地产领域中,税外收费繁多,以费代税、以费挤税的问题相当突出,房地产领域的收费多达几十种,甚至上百种。以武汉为例,房地产开发销售环节的各种收费达40多种(不包括地价),每 建筑平方米约350-400元左右,房地产领域中的收费总额是房地产税的3.5倍。无序的收费严重扭曲了政府分配关系和分配行为,削弱了政府公共收入形式的规范性,阻碍了国民经济健康有序地发展。费改税的具体设想是:(1)取消一切不合理、不合法的房地产收费,比如取消城市基础设施配套补偿费、教育配套费、商业网点配套费、供水供电设施补偿费等。(2)将一部分具有税收性质的房地产收费改为税。将房地产开发建设环节中的耕地复垦基金、新菜地建设基金、水利建设基金、征地管理费、土地管理费等合并改为税,征收环节后移,即由开发建设环节后移至房地产保有阶段征收。(3)保留必要的少量的房地产收费,主要是房地产产权登记管理“规费”和公共设施的“使用费”。

　　3.优化房地产税制结构,提高房地产保有税率

　　开征物业税,不仅涉及到房地产开发建设环节税费后移的问题,也涉及到房地产流转税类改革。目前,我国房地产领域税负结构极不合理,重流转、轻保有。以2000—2004年为例,房地产保有环节的税收(城镇土地使用税、房产税二税)占房地产税收的比重分别为35.8%、34.8%、33%、30.5%和26.8%,且呈逐年下降趋势(因统计的原因,房地产税收额尚未包括营业税、所得税等);若考虑房地产领域的所有税收,房地产保有环节的税负则更低。以2004年为例,全国来自房地产方面的税收为2470.2亿元[16],房地产保有税负占房地产税收总额的19.1%。这种税负不公的税制,既不利于房地产资源的合理利用、优化资源配置,也不利于增进社会公平。从国外经验看,房地产保有税负在房地产税收中占主导地位,比如日本,约占61%。因此,必须改革现有的房地产流转税制,降低房地产流转税负,提高房地产保有税负,把课征重点从房地产流转环节移向房地产保有环节,逐步将房地产保有环节的税负提高到占房地产税收的50%左右。

　　4.完善分税制,将房地产税培育成为城市财政收入的主体税种

　　1994年分税制财政体制改革后,地方财政日趋困难,2001—2004年地方财政支出对中央财政的依存度偏高,其依存度分别为45.7%、48.1%、48%、45.7%1。同时省级政府不断加强对财政资金的集中力度,省级政府所集中的资金从1994年的16.8%提高到2003年的30%左右,使得省级以下地方财政更加吃紧。据统计,全国2800多个县(市)级政府1/3以上是赤字。造成地方财政困难的原因固然很多,但地方政府特别是省级以下政府缺乏主体税种是其主要原因。培育地方财政收入的主体税种,是调整和规范分税制财政体制的当务之急。笔者认为,房地产税收具有区域性、税基稳固、财源充足、持续性和稳定性等特征,它应当成为省级以下地方政府的财源支柱。但是,目前房地产税收在地方税收总额中所占比重偏小,以经济发达的北京市、上海市为例,2001—2004年房地产税收占地税收入和财政收入的比重约为10%-15%左右(见表1)。房地产保有阶段的税收(房产税、城镇土地使用税)占地税收入的比重则更低,据统计,2001-2004年,房地产保有税收占地税总额收入的比重分别为6.25%、6.77%、6.59%、6.01%2。从国外的经验看,房地产税是州以下地方财政的主要收入来源,在16个经济合作发展组织国家(OECD)中占17.9%;比如美国,房地产税(财产税)约占地方财政收入的29%[17],如果扣除联邦和州的转移支付收入,约占50%。因此,改革现有的房地产税制,将房地产税逐步培育成为地方政府财政收入的支柱税源,使房地产税收占地方财政收入50%-55%左右,是开征物业税的一个重要目标。

　　(二)物业税制度安排的基本设想

　　根据上述物业税改革的基本目标,笔者认为,物业税设置的基本思路是:归并现有的城市房地产税、房产税、城镇土地使用税、契税、耕地占用税和房地产开发领域一部分行政事业性收费,简并税费,以房地产市场评估价值为课税税基,按年征收。

　　1.征税范围和对象

　　物业税属房地产保有税类,其课征对象为土地、房屋和房地合一的不动产;课征范围包括所有的房地产、城市土地和集体建设用地。

　　资料来源:根据《中国统计年鉴(2003-2005)》的数据计算编列。

　　2.税基和税率

　　从便于征管、降低征税成本角度考虑,应当以房地产评估价值为计税依据,以评估价值的80%为课税税基为宜,产权人为维持房屋的正常使用而支出的维修、保养等费用(扣减幅度为评估价值的20%)不作为计税的税基。房地产课税价值每5年评估一次。

　　物业税属于地方税种,税收管理权限不宜集中于中央,特别是我国地区经济发展不平衡,地区情况差异大。因此,在全国统一税制的前提下物业税税率宜采取地区差别比例税率,赋予地方政府一定的税权,使地方政府可以因地制宜地利用物业税手段来调控房地产市场和依据地方财政开支需要有弹性的调整税率,增加财政收入。同时,税率的确定应考虑纳税人的税负能力,住宅物业与非住宅物业在税率上应区别对待,采取不同的税率政策,初步考虑住宅物业税税率3%-5%,非住宅物业税税率4%-6%。

　　3.税收减免

　　税负水平与纳税能力相对称,“民生”准则和效率公平相统一,是开征物业税必须遵循的三个基本原则。住宅作为居民最基本的生活必需品,税收政策的价值取向应当是保护和鼓励“居者有其屋”,发挥赋税的调节作用,使税负的分配有助于社会公平、社会和谐目标的实现。物业税的一个重要功能就是限制对土地资源和房地产过渡地占有,优化房地产资源的配置。因此,对住宅物业应当确定一个合理的免征额。笔者认为,城镇住宅面积不超过100平方米的自用普通住宅免税,超过部分征税;农村住宅免税;豪宅、别墅不属于免税范围。对普通住宅物业实行税收减免是大多数国家和地区所奉行的政策。

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