经济责任拓展企业审计的着力点（下）

　　三是要用发展的眼光评价企业领导人员的经济责任。首先，企业必须保障自身的资产质量；其次，企业必须确保必要的债务偿还能力；第三，企业必须保障持续经营能力，以维持和增强企业未来的盈利能力。在评价企业经济效益状况的同时，还要评价企业的资产质量、重大经济决策和获利能力、偿债能力、发展能力以及抗风险能力等。 
　　四是审计工作要坚持执政为民，切实关注关系到人民群众切身利益的问题。在审计中要关注企业有无为了眼前的利益而损害当地百姓的利益，是否影响当地社会的发展，是否影响区域性经济，同时还要关注企业职工的生活问题、稳定问题，特别要关注主辅分离中人员的安置问题、生活保障问题。

　　五是要用科学的发展观从总体上把握企业。通过审计，全面科学地评价经济增长与发展的关系；揭露影响企业发展的重大问题；注意研究和揭示对外经济开放中企业是否注意到经济的安全和国家的利益等。这些问题必须引起每个参审人员的高度重视，并作为企业审计的重要课题来完成。

　　经济责任审计的软肋

　　作为一项非法律规定的受托审计，审计业务的不确定性和被动性，作为一种“事后审计”，它并不能真正地根除国有企业“不断出事”的病根。

　　建立领导干部经济责任审计监督制度，有助于将领导干部权利的行使置于有效的监督之下。在2004年的企业经济责任审计方案中，审计的重点由往年的以审查企业的重大问题为重点，增加了审查企业的重大隐患。并在内容上将企业的资本运作纳入了审计视野。这一切都意味着审计检查评价企业国有资本保值增值的力度加大。

　　但是，经济责任审计毕竟只是一种“事后审计”，它并不能真正地根除国有企业“不断出事”的病根。对审计发现的决策失误和管理不善造成的重大损失浪费及国有资产流失问题等，都将难以追回。

　　与此同时，目前的经济责任审计的内容与客体模糊，审计主体职责不确定，审计法律依据缺失。一方面，作为一项非法律规定的受托审计，企业经济责任审计具有临时性，审计业务的不确定性和被动性使得审计机关的法定职责范围模糊；另一方面，按照现行体制与法律规定，审计的评价对象应是“财政、财务收支行为”而不是“人”本身，但经济责任审计是以人为中心的审计，这将混淆审计机关与组织、人事部门的职责。同时，由于经济责任审计并非法律所规定，因而缺乏相应的法律依据，同时，评价指标与评价标准也无法可依。

　　正如广州特派办的李本明所论述的，目前我国对国有企业仍实行人、事分离的管理制度，对人的管理主要由同级组织或人事部门负责，对事的管理则主要由同级国有资产管理部门负责，这使得股东（政府）对董事会的委托-代理责任划分不清。即便在国有资产管理部门与企业之间，其责任与事权划分也不明确，目前还没有相关的法律法规来规定国有资产管理部门（股东代表）-董事会这一委托代理层级的关系和各自的职责范围，这正是当前我们开展经济责任审计的根本“软肋”。如果各层级的职责不明确，如果企业管理层并不知道自己的责任范围与责任界限，那么，审计又怎样去划分和审计这种责任呢？

　　在审计实践中我们也经常发现，许多经济责任很难在政府相关主管部门与企业领导人员之间进行划分。谁是真正的“股东代表”？谁是真正的“董事会”？在许多企业，尤其是国有大型企业中还没有得到很好解决。

　　事实上，由于经济责任审计开展的时间较短，党政领导经济责任审计的有关规定是在审计法颁布后推行的。这种客观现实导致了经济责任审计立法和规范的制定工作相对滞后，至今尚未得到审计主体法规的确认。

　　目前，经济责任审计由“两办”文件规定，缺乏相应的法律基础和法律地位；评价指标和评价标准也无法可依，这不仅增加了被审单位及其法定代表人的疑虑，而且增加了我们自身的审计风险，影响了审计成果的运用范围。

　　构建有效的审计机制

　　通过健全完善审计立法，使经济责任审计成为一项重要的对权力制约和监督制度。

　　国有企业改革给企业审计带来了诸多挑战，业务经营的复杂化、资产重组及股权转让中出现的不规范行为、竞争的日趋激烈等诸多方面都使审计难度及风险加大。而审计任务重与审计力量不足的矛盾，审计立法和规范制定工作的相对滞后，审计质量和审计结果利用方面还存在一些问题等。因而，亟须加快健全国有企业经济责任审计制度。

　　从经济责任审计产生的过程可以看出，经济责任审计是加强国有企业及国有控股企业领导人的管理和监督，正确评价企业领导人员任期经济责任，促进国有企业加强和改善经营管理，保障国有资产增值保值的客观需要。但是也要看到，它与其他制度一样，有其自身的局限性，主要是审计机关法定授权和审计手段有限，审计人员的职权和本身素质有限。经济责任审计可以为干部管理部门正确考核、监督、使用干部提供重要依据，但不可能取代干部管理部门对一个领导干部的全面考核和监督，审计认定的领导干部任期经济责任仅是领导干部所负责人的一个重要方面。当前，干部违纪违规行为越来越隐蔽，有些问题，特别是与财政财务收支无密切关联的跟人经济问题，仅靠审计手段是难以发现和查清的。 

　　按照“暂行规定”的要求，企业领导人在任期内办理调任、转岗、退休，以及任期届满，都要在离任前进行任期经济责任审计。也就是说，未进行经济责任审计，应不得办理离任手续。但在实践中，很少能做到“先审后离”。

　　现实的问题是，这样审计时间的滞后，即影响了审计工作质量和时效，也限制了审计成果的利用和转化。应该说经济责任审计能否发挥应有的作用，关键就在于审计结果是否真正成为选拔任用干部的重要依据。这种“审管审、用管用”的经济责任审计状况，致使经济责任审计的作用得不到真正体现，也就失去了经济责任的意义。同时，国有企业没有建立“定期信息报告制度”，对国有企业的审计报告也缺乏透明度，难以形成一种对企业领导人任期之内的良好监控机制，更勿奢谈建立良好的审计机制了。

　　这一切，都待对包括审计法在内有关法规的修改完善，只有通过健全完善审计立法，才能使经济责任审计成为一项重要的对权力制约和监督的制度。随着审计法的修改，经济责任审计制度的确立，经济责任审计将从由政策推动转化为法制推进，依法审计、依法行政有了依据。

　　4月初，国资委主任李毅中在中央五部委和国资委召开联席会议上表示，国资委今后要逐步建立健全监督体系，依法履行职责，加强对中央企业领导人的监督，加紧出台《中央企业领导人员经济责任审计办法》。

　　针对当前全国经济责任审计的发展状况和存在的问题，中央五部委经济责任审计工作联席会议办公室将重点加强经济责任审计法规建设，经济责任审计写入审计法进入倒计时，《经济责任审计条例》也开始研究起草，在此基础上确定中央管理干部经济责任审计任务。

　　有效的审计机制需要走法制化审计道路。更须我们在总结各地实践经验的基础上，将成熟的做法上升为审计规范和准则，以使经济责任审计有章可循，减少工作中的随意性，规避审计风险。同时，在不断实践的基础上使经济责任审计逐步走上依法审计、规范运作、健康发展的轨道，并形成一项重要的对权力制约和监督的制度。