推进内部审计全面转型与发展

　　我们这次会议是在全国内部审计系统贯彻落实中国内部审计协会五年发展规划、加快推进内部审计全面转型与发展的重要时刻召开的，也是在全国审计系统认真学习贯彻修订后的《审计法》、加快推进内部审计法律体系建设的关键时期召开的。这次会议的主要任务是总结和交流推动内部审计法规建设工作经验，促进提高对实现内部审计全面转型与发展重要性的认识，研究提出加快推进内部审计全面转型与发展的措施。通过加强内部审计法规建设，促进开展以内部控制和风险管理为导向的管理审计，确保我国内部审计事业持续健康发展。下面，我就推进内部审计全面转型与发展问题讲几点意见。


一、充分认识推进内部审计全面转型与发展的重要意义

　　去年六月，李金华审计长在中国内部审计协会第五次会员代表大会上强调指出，内部审计的定位应该是四个字：“管理+效益”。“内部审计在促进提高单位管理水平和内部控制建设方面，应该说是大有可为的”。今年一月，在中国内部审计协会第五届理事会第二次会议上又进一步强调：要“把内部审计作为一个控制系统，而不是一个检查系统”，“内部审计要以效益审计和管理审计为主”，“内部审计要以事前、事中审计为主”，“内部审计要以体现中国特色为主”。这是在全面落实科学发展观、加快小康社会建设的新形势下，对内部审计做出的与时俱进的定位，为在社会主义市场经济条件下推动我国内部审计事业的发展明确了目标、指明了方向。深刻认识和准确把握内部审计的这一最新定位，积极开展以内部控制和风险管理为导向的管理审计，努力推进内部审计全面转型与发展，对逐步实现我国内部审计事业法制化、规范化、现代化具有非常重要的意义。

　　（一）推进内部审计全面转型与发展是建立现代企业制度的内在需要。党的十六届三中全会指出，我国正处在改革的攻坚阶段，必须以更大的决心加快推进改革，使关系经济社会发展全局的重大体制改革取得突破性进展。全会还要求，要加快国有企业股份制改革，实现投资主体多元化，要完善公司法人治理结构，规范股东大会、董事会、监事会和经营管理者的权责，建立现代企业制度，推动企业转换经营机制，真正实现“脱胎换骨”。这是在涉及产权制度及法人治理结构层面上的改革，改革的实质是“改治”，是以建立现代企业制度为目标，以股份制为主要实现形式，大力解决企业在公司治理中所暴露出的深层次矛盾，努力实现国有企业体制、机制和管理的创新。概括起来就是两点：一是实行投资主体多元化和建立强有力的法人治理结构；二是真正加强内部管理，苦练内功。在现代市场经济中，企业掌握着庞大的经济资源，面临着变幻莫测的市场风险，迫切需要有一套有效监控体系，以保证资金安全、资产高效运行。内部审计作为企业自我约束机制的重要组成部分，是公司治理不可或缺的重要环节，是保障企业依法经营、规范管理、健康发展的重要手段，也是现代企业制度不可或缺的组成部分。因此，必须把内部审计纳入到现代企业制度建设的总体布局之中，充分发挥内部审计在完善公司治理、健全内部控制机制、加强风险管理中的职能作用。

　　（二）推进内部审计全面转型与发展是转变经济增长方式的客观要求。转变经济增长方式是十六届三中全会提出的一项重要经济工作方针，也是“十一五”时期经济发展的战略重点。长期以来，我国经济发展过多地依靠扩大投资规模和增加物质投入，这种粗放型经济增长方式，与资源、环境的矛盾越来越尖锐，已经不能再继续下去了。从根本上转变经济增长方式，要从推进科技进步、深化体制改革、加强科学管理等方面，采取更加有力的措施，着力提高资源利用率、降低物质消耗、保护生态环境，坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展。这就要求企业要以科学发展观为指导，自觉转变自身增长方式。同时，对企业内部审计也提出了更高的要求，不能再停留在传统的财务收支审计阶段，更重要的是要在促进完善公司治理、推动内部控制机制建设，提高风险管理能力方面发挥作用。因此，我们赋予内部审计“管理+效益”的新定位，积极推进内部审计由财务审计为主向与管理效益审计并重转变，实现内部审计工作全面转型与发展，是推进国有企业股份制改造，完善公司治理结构，建立现代企业制度，支持和促进经济增长方式转变的需要，也是企业健康和可持续发展的内在要求。

　　（三）推进内部审计全面转型与发展是国家监管和资本市场监督的客观要求。近年来，随着经济全球化和资本市场国际化趋势的飞速发展，我国社会主义市场经济体制的不断完善，国有企业积极推行股份制改造，加快完善公司治理结构，转换企业经营机制。特别是国外一系列公司财务丑闻事件的发生，我国经济领域违法案件的频发，国家对企业财会信息真实可靠、内部控制和风险管理的监管日趋严格，美国公司改革法案《萨班尼斯——奥克斯莱法案》的颁布实施，在全球范围内产生了相当大的影响。这一法案有关上市公司首席执行官和首席财务官对公司定期报告（年报和季报）的真实性要提供个人签字的书面保证；首席执行官和首席财务官要负责建立和运作公司内部控制系统；首席执行官和首席财务官要在提交定期报告的同时提供对内部控制系统的有效性的评估报告；以及把审计委员会提升为必须设立的法定审计监督机构等严厉的立法精神，已得到了我国政府有关监管部门的关注，并在制定相关监管制度中予以借鉴。早在2001年，中国证监会就发布了《 证券公司内部控制指引》，2004年中国银监会发布了《商业 银行内部控制评价试行办法》，2005年上海证券交易所发布了《上市公司内部控制制度指引》，国务院国资委目前也正在组织力量研究制定《中央企业内部控制管理暂行办法》，为督促和指导企业内部控制建设、推动开展内部控制审计，提供了政策支持和法律保障。同时，随着我国资本市场的日趋成熟，特别是股份制改造中引进国外战略投资者，以及大量企业在海外上市，资本市场上的投资者越来越关注公司治理、内部控制和风险管理能力，关注内部审计在内部控制执行中的监督作用。也就是说，资本市场投资者是把企业内部控制有效性，作为投资决策的重要依据。因此，强化企业内部控制机制建设，加强对内部控制执行的监督和检查，积极开展企业内部控制有效性评价工作，是加强政府监管和接受资本市场监督的客观要求。

　（四）推进内部审计全面转型与发展是内部审计自身发展的必然趋势。纵观世界内部审计发展历史表明，内部审计是因受托责任关系的发生而发生，因受托责任关系的发展而发展的。也就是说，受托责任关系的发展主导了内部审计功能的变迁，内部审计发展史也就是受托责任关系的发展史。最初，内部审计作为内部经营职能，主要集中在防止欺诈和现金损失，很快，内部审计范围扩展到了所有财务事项的验证，随后，随着受托责任关系由财务领域扩展到经营管理领域，内部审计重点逐步从“为管理而审计”发展到“对管理进行审计”。内部审计从单纯为确保受托财务责任有效履行服务，逐步发展到为确保各种受托责任的有效履行服务。我们新中国的内部审计，伴随着我国经济体制改革的历史进程，也先后经历了三个发展阶段。第一阶段，从20世纪80年代末至90年代初，主要以开展财务合规性审计为主。这一时期，我国经济体制逐步从计划经济向社会主义市场经济转变，国有企业作为政府的附属物，维护国家财经纪律，促进治理整顿，保障经济体制改革顺利进行，是企业领导人的主要受托责任。为此，内部审计主要开展了以查错纠弊为主的财务合规性审计，保障了企业领导人有效履行受托责任。第二阶段，从20世纪90年代初至90年代末，内部审计在坚持以财务合规性审计为主的基础上，逐步开展了效益审计。这一时期，我国初步建立了社会主义市场经济体制，企业改革不断推进，企业成为独立的市场主体，自主经营、自负盈亏，已成为企业领导人的重要受托责任，内部审计则更多地成为 企业管理的内在需要，内部审计在以财务审计为主的前提下，逐步开展了以工程投资审计、购销比价审计、经济责任审计为标志的管理效益审计。第三阶段，从21世纪初起至今，由财务审计为主逐步向以管理效益审计为主转变。这一时期，我们党提出了建立完善的社会主义市场经济体制和更具活力更加开放经济体系的新目标，随着经济全球化趋势加快和企业改革的深入，国有企业实行股份制改造，完善公司治理结构，健全内部控制机制，加强风险管理，增强企业核心竞争力，已越来越成为企业董事会、管理层有效履行受托责任的重心。审计作为受托责任系统中一种重要控制机制，已经成为公司治理各相关方赖以存在与发展的极具价值的资源，成为了组织增值的促导者。因此，当前，我们推进内部审计由财务审计为主逐步向以内部控制和风险管理审计为主转变，既是我国内部审计发展的结果，更是受托责任关系发展变化的体现。1999年国际内部审计师协会通过的内部审计新定义，内部审计被界定为“一种独立、客观的确认和咨询活动，旨在增加价值和改善组织的运营。它通过系统的、规范的方法，评价并改善风险管理、控制和治理程序的效果，帮助组织实现其目标。”这一新定义对内部审计的定位为“评价并改善风险管理、控制和治理程序的效果，帮助组织实现其目标”，与我们所界定的“管理+效益”是一致的。正如国际内部审计师协会前主席安东尼．瑞德里曾指出的：“我们（内部审计）是改善公司管理水平的力量。我们的业务与其他管理组织相比正逐日增加。如果能继续保持这种势头，我们将成为下一世纪的职业”，否则“下世纪将没有我们的位置”。这就是说，内部审计要立足于21世纪，就必须从传统的财务审计向管理审计发展。内部审计要充分体现自身的价值，就必须积极主动地向管理效益审计进军，这是不以人们意志为转移的客观规律。

　　总之，推进内部审计全面转型与发展，既是形势的需要，又是时代的要求，更是历史的进步。

　二、要以倡导开展内部控制审计为抓手推进内部审计全面转型与发展

　　当前，推进企业内部控制建设，探索开展内部控制审计，已经成为企业普遍关注的热点。国资委已明确要求中央企业要建立和完善内部控制体系，加强对内部控制执行的监督和检查，充分发挥内部审计在内部控制中的监督作用。对部分中央企业内部控制开展了有效性评价试点工作，对在美国上市的企业要求按照《萨班斯法案――奥克斯莱法案》做好内部控制建设和评价工作。对内部控制建设达不到要求的，要依法追究企业负责人和总会计师的责任。一些地方企业也结合实际，以逐步拓展财务审计、经济责任审计、项目投资审计、经济效益审计中内部控制审计的范围和分量，推进内部审计转型与发展。因此，我们说，引领开展内部控制审计，既是推进内部审计全面转型与发展的路径，也是实现内部审计转型与发展的主要标志。也可以说，推进内部审计全面转型与发展，其核心的内容就是推进开展内部控制审计。我们在推进开展内部控制审计工作中，应当着力突出和把握好以下两点：

　　（一）要实现六个转变。一是在审计的理念上，由对内部审计本质的认识是检查系统向内部审计本质是控制机制的认识转变；由内部审计注重结果、重在治标向注重过程、重在治本转变；二是在审计的职能上，由单纯监督向监督与服务并重转变；三是在审计的目标上，从查错纠弊向内部控制评价和风险评估转变；四是在审计内容上，由财务控制向业务控制和信息系统控制转变；五是在审计的方式上，由事后监督向事前、事中全过程监督转变；六是在审计的手段上，由手工操作为主向利用计算机、网络信息技术为主的转变。应该说，这一目标的提出，既符合当前我国社会主义市场经济发展的客观要求，也体现了我国内部审计工作发展的必然趋势。

　　（二）要体现三个特点。一是内部审计工作要从“小作坊式”的单个项目审计，向整体性、系统性的“集约式”规模审计转变；二是从审计部门、少数职能部门分散的、单打独斗式的审计和监督，向由审计部门牵头、加强组织协调、整合监督资源、发动全员参与监督转变；三是由靠法律赋予的权力实施监督为主转向靠制度管人、管事、管物为主，由被动防御为主转向积极控制为主 。

　　以上两点，既是考量内部审计实现转型与发展的标准和尺度，更是推进内部审计转型与发展工作的任务和方向。

三、要以推进内部审计全面转型与发展统领协会工作全局

　　推进内部审计全面转型与发展，是关系内部审计发展全局的大事，是落实中国内部审计协会五年发展规划的关键。各地内部审计协会要抓大事，促创新，重实效，结合各地实际，把握好工作时机和力度，努力推进内部审计全面转型与发展。当前，应重点抓好以下几项工作：

　（一）广泛宣传现代内部审计理念。推进内部审计全面转型与发展，是对旧的审计理念和方法技术进行的一场深刻变革，为保障这一变革的顺利进行，必须取得各级领导、社会各界和内部审计工作人员理解和支持。因此，必须把宣传现代审计思想理念，理论研究成果作为头等重要工作来抓，促进各级领导、各有关部门以及广大内部审计人员解放思想、更新观念。在工作式上，可通过举办各类型的报告会、高级论坛、理论研讨会、工作经验交流会等形式进行宣传。充分运用报刊、杂志、网站等媒体进行宣传。还可组织各种形式的知识竞赛活动进行宣传。各地协会举办的培训班，都要把这一内容列入培训课程。各级协会领导要主动深入基层、积极与高层沟通，要逢会必讲、逢事必谈。今年要在全国范围内掀起一个宣传热潮，为推进内部审计全面转型与发展营造一个良好的环境。

　　（二）制定切实可行的工作规划。推进内部审计全面转型与发展，离不开各级协会的正确引导和有效推动，而制定科学工作规划是有效发挥协会作用的前提。各级协会应结合自身实际，提出思路更清晰、目标更明确、措施更有力的实施规划，以保障推进内部审计转型工作积极稳妥、持续有序地进行。

　　（三）以典型引路来指导面上的工作。当前，在我国开展内部控制和风险管理审计，还是一项全新的工作，没有现成的工作路子，也没有成型的模式，需要我们在实践中去探索。国外内部控制审计虽然已经开展了多年，积累了一些成功经验，但由于国情不同，要把国外的审计模式转化为中国式审计路子，也需要在我国审计实践中去转化。因此，我们必须坚持走自己的路，通过总结典型经验，组织推广和交流，实现经验共享。目前，我国企业内部审计工作格局，大体可分三种情况：一是少数在美国上市的公司，按照《萨班尼斯——奥克斯法案》的要求，初步开展了内部控制评价和风险管理评估工作；部分中央企业国资委委托会计师事务所开展了内部控制有效性评价试点工作。这些企业一般开展了财务预算、决算审计，投资项目审计，经济责任审计，内部控制审计，专项审计等。内部控制审计是作为一个独立的审计项目进行的。二是大多数国有企业，是以财务预算决算审计、投资项目审计、经济责任审计、专项审计为依托，由点到链、由链到线，逐步拓展内部控制和风险管理审计范围和内容，一般没有开展独立的内部控制审计。三是在以财务审计为主的基础上，开展了以跟踪审计、合同审计、购销比价审计为标志的效益审计。内部控制和风险管理审计的内容含量不明显。因此，我们在总结典型经验过程中，不要只关注独立开展内部控制审计的经验，而应更多的去总结那些包含在各类审计项目中内部控制审计经验。这样，既适应了我国内部控制审计的现状，有利于推广和借鉴，同时，集各类审计领域、各级各系统、各管理环节和控制点上的经验，就可提炼升华成为引领全面开展内部控制审计的模式和路子。各地协会要通过广泛调查研究，在摸清内部审计工作底数的基础上，选择工作基础好、有一定代表性的企业，作为经常联系点，培育和帮助开展内部控制审计，总结和提炼有典型意义、有推广价值的经验，适时的组织交流和推广，尽量放大经验共享面，做到点上开花，面上结果。

　　同志们，推进内部审计全面转型与发展，是一项复杂的系统工程，是我国内部审计事业发展进程中具有里程碑意义的工作，是时代赋予我们的历史责任，我们要站在内部审计事业发展大局和战略高度，在各级政府、审计机关领导和支持下，充分发挥内部审计协会的职业代言人、思想领导者、实践推动者和智力支撑者的作用，为推进我国内部审计实现现代化做出应有的贡献。
　　谢谢大家！