运用约束理论，构建以监管工作为核心的海关大监管体系

3、监督监控环节

一是对一线监管的有效监控不足。就目前海关监管而言，除了关区统一审单外，对一线监管，谁来监督?谁来监控?怎样监督?怎样监控?数据监控的作用尚未得到有效发挥，实际监控的职能也有很多漏洞和亟待完善的地方;

二是对监管工作的即时监督不够，缺少有效手段。目前，一些基层海关监控机能普遍弱化，自我监督缺失，在整体作业链条中，监督被置于边缘的地位;直属海关层面内，未形成有效的即时监督机制，审计工作亦有被边缘化危险;

三是对特殊监管区域的有效监控不够。由于现有保税物流监管体系刚刚建立，监管模式仍显落后，流程和手续较复杂，缺乏统一规范的监控系统，制约了保税货物在不同监管区域、场所之间的有序流动。

以上三点都包含着法规和资源问题。

4、管理体制环节

一是设关速度远远超过海关自身的承受能力。一个上世纪90年代初只有1个隶属海关的单位，为了给地方经济发展提供更多的便利，现在已经发展到拥有隶属海关和派驻机构9个，而且监管资源不足与监管点增加、管理链条拉长等矛盾和问题还在不断增加。这必然导致监管资源分散，监管力量不足的问题越来越突出。这是典型的资源与市场的问题;

二是业务部门设置过多，职能分散，衔接和协调出现问题。业务管理各自为政问题表现突出，整体链条失散，环与环不但不能相扣形成整体，甚至相互掣肘，发生内耗，亟待研究解决。另外，海关三级事权究竟如何划分?才能有利于海关整体机能严密高效运作?这也同样需要深思。一方面是资源紧张，一方面是资源浪费，一切都源于市场与法规;

三是近年来提出了“前面放开，后面管住”的理念，问题是，前面放开了，后面真的管得住吗?面对分散的、不成规模的企业，前面想放开，又不敢放开，后面想管住，又管不住。问题的难点在于，目前的情况下，前面要管住，后面也要管住，可人从哪里来呢?最后，哪儿都管不好。为了市场，也不能丢掉法制，更有资源紧张的问题。

5、风险管理环节

一是风险管理尚未发挥出实际作用。风险管理由稽查部门去实施，运行机制先天不足，风险管理未能与海关管理过程保持一致，风险管理的运用与原设计理念相去甚远;

二是风险管理作为一种先进的管理理念和手段，应该把它融入到海关监管全过程中去，做到时时处处有风险，时时处处就有风险管理，真正发挥风险的预见性和监督的有效性。

当试图改进监管方式、实现监管职能变革时，对约束资源产生的影响是很大的，如果达不到市场和法规的目的，就会进一步增加资源的负担，造成资源的重置和浪费。

(二)寻找突破这些约束的方法

也就是要给出第一步中所提出问题的解决方法，从而实现海关监管效能的改善和提高。要想突破这些约束，关键还是要针对这些约束，来进行分析和研究。

1、必须认真衡量和评估资源约束。主要是两点，一是人力资源，二是财力资源。如果确定了这两点是约束的话，就意味着要采取措施来保证这个环节始终正常、高效运作，以实现市场需求和法规需要。我们以一个关区为例，1991年这个关区有一个直属海关，一个隶属海关，人员约150人;至2008年底，隶属海关(包括筹备处)发展到6个，派驻机构3个，人员约400人。机构累计增加8个，增长300%;人员增加250人，增长167%。直属海关内设机构由1991年的4个，增加到2008年的13个，增长225%。可见，关区人员的增长远远慢于海关监管机构及内设机构的增长速度。同时，通关制度改革使我们的监管更严密了，无论从改革前发生案件的特点，还是从现在发生案件的一些特点看，改革都是非常必要的，是成功的，但改革使分工更细，相互监督制约机制更严密，人力资源短缺的问题表现得也更突出。而财力增长，假定每年的增幅都相对稳定的话，那么它的增长是有限的，是受到国家财力的限制的，是不可能无限扩张的，将它投入到2个海关和8个海关所达到的装备现代化程度是可想而知的。当然，人力资源可以通过加强教育培训、强化岗位练兵提高素质，财力资源则可通过提倡节俭节约来缓解，但实践证明缓解的程度是有限的。因此，构建海关大监管体系，必须首先认真地、审慎地、客观地评估资源，当所需要的资源不可能无限大时，则需在有限的资源下寻求监管效能的最大化。

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