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大数据与政府信息开放
在中国，被保存下来的5EB数据分属媒体、互联网公司、政府部门以及电信企业、以及金融、教育、制造、服务业各部门部分，各占据5EB 的1/3。处于大数据时代，人们对知识资产大数据的价值评估提升，开始把数据称作新财富，其价值堪比石油。
大规模开放政府信息的隐痛
一些“戴帽”项目在建的过程中，可能必要的手续都不完备，现在要政府拿出这些信息，首先是政府部门可能就没有，其次是拿出去将不利于政府形象。当一个人家里没有收拾整齐的时候，是不好意思请人到家中做客的。
理解政府信息公开有两个重要的基本概念，一是公开，二是发布，相比较点对点的信息公开，信息发布是将信息或者文件“广而告知”，是政府点对应社会面的关系。目前，就信息发布而言，各级政府每年都在增加信息发布的数量。以收到申请信息公开件数最多的国土资源部为例，2013年，国土资源部门户网站共发布各类信息1.6万余条(2012年共发布国土资源信息6.4万余条，土地市场、
矿业权市场集成发布公告公示类信息50万余条)，应该说，政府信息主动公开信息量不小。但是人们最关心的征地信息，比如征地范围，补偿标准与安置等信息发布供给不足。
是什么原因让拥有较高质量的政府数据，不能转化为社会提高生产力的催化剂？归纳有三个问题：首先是行政分割导致人为壁垒，部门利益把自己所掌握的数据和信息作为部门独享财富和“传家宝”；其次是各种数据支离破碎，很多数据甚至没有经过整理，更无从谈建立数据库，导致数据的可用性非常低。最后是信息保密范围的界定不清晰。
前不久，江苏省中北部某市市委宣传部负责人对记者讲述了一个数据的故事：因该市产业定位要大力发展文化产业，所以需要查阅当地所有文化产业企业的基本情况。为了收集数据内容，宣传部门与包括统计局、财政局、
税务局、工商局和文化局五个政府部门沟通，结果令人沮丧。统计局称，因为统计内部的部门划分原因，没有单独的相关数据，而是分散在三大产业之中，如果需要查阅，必须单独整理，将有关情况手动剥离出来，但也无法确保完整性；财政局称，没有掌握有关数据，应该在税务部门手中；而税务局称，其内部操作的相关数据，按照有关规定，无法提供；工商局称，他们只有企业的基本情况，而没有跟踪的财务数据；文化局虽然有相关的企业名录，却没有具体的企业数据。于是，该市宣传部门只能将从上述政府部门收集到的数据基础上，进行加工整理，即便如此，也只是个基本情况，既不全面也不完整。
这个案例在基本层面反映了目前中国政府数据碎片化的状态。自2000年全面推行电子政务以来，各级政府都建立了政府网站［以省以下行政区划单位统计(不含港澳台)，全国共有34个省级行政区，333个地级行政区划单位，以及2856个县级行政区划单位］。但是，“每个政府部门建的系统，都是你建你的，他建他的，并且独立封闭运行，政府部门之间无法共享也不能分享(信息)，也缺少不同级别的政府间纵向合作，在某一辖区内的政府间部门也没有建立横向的合作，各级政府部门后台信息的统一性严重缺位。”清华大学电子政务实验室主任孟庆国教授说。
部门间的数据整合之难是有先例的。2006年，北京市政府投资3000万元人民币推行市民卡，这是一张集合缴纳水电费、社保、公交出行及
银行支付等的多功能卡，北京市经信委曾设想以此一卡，替代北京市民拥有的27张各种卡片。在试点时期发行了10万张卡，之后就没有下文了。这是个政府部门数据整合失败的案例。一张市民卡打破的不仅仅是政府部门间的数据分割，实质上触动了部门间的体制樊篱。北京市经信委主任张伯旭曾对媒体说，“技术(实现)上已经不是问题，目前的问题在于卡的后台服务是分离的，卡具、结算等都是独立的，所以解决问题不在卡片身上，而是在资源整合上。”
所谓政府的数据，说到底是部门的数据，各级部门掌握着大量的基础信息，但也仅仅是完整数据链条的一个结点。如果仅仅开放数据的几个点或者几个环节，断裂的或者分割的数据不能共享或者未经过整合，谈不上是高质量的数据。
人们可以留意大多数政府门户网，目前所公开的信息大多是规范性文件，比如政策法规、各种规定，以及部门领导人的讲话。“比如涉及到商业领域的招标，人们可以查到办事部门、流程、依据与结果，但是唯独缺少招标与政府采购的动态信息。总体来讲，政府的文件或者是静态信息容易获得，信息量也比较丰富；而动态的会议或者决策的过程基本上没有。”孟庆国说。
政法大学教授王敬波把政府信息公开比喻为是政府自己揭自己的盖子。她说：“信息公开实质上是政府全流程行为的反映。在政府的运作当中，原来政府如何干、怎么干都是自己的内部的事情，一旦信息公开意味着把政府置于公众全视野范围下。政府一方面希望推进信息公开；一方面随着信息公开深度的增强，受到政府自身治理水平的困扰，目前政府的行政管理，无论是规范与制度化程度都达不到信息公开的要求。”
比如在快速经济发展当中政府有些行为不是那样规范，比如“绿色通道”、“特事特办”，这些“戴帽”项目在建的过程中，可能必要的手续都不完备，现在信息公开要政府拿出这些信息，首先是政府部门可能就没有，其次是拿出去将不利于政府形象。当一个人家里没有收拾整齐的时候，是不好意思请人到家中做客的。
中国从1999年开始实施“政府上网工程”，到2000年电子政务全面推行，以及2006年国家信息化发展战略颁布，信息公开经历了三个阶段。孟庆国评价我国电子政务发展成绩与不足时说，“各级政府门户网站体系基本形成，政府信息内容建设与服务取得显著成绩，政府业务应用系统建设推进顺利，电子政务基础性工作和应用能力明显增强。但是存在不足，主要是信息资源管理和建设存在体制性障碍，业务系统水平低，应用和服务不深入等等。尽管实施政府电子政务已有15年，每年的投入约有3000亿元人民币，总体来看，投资的边际效用比较低，电子政务水平的各项指标世界排位都比较低，与中国经济总量世界第二位极不相称。”
2013年全球竞争力排行榜，综合竞争力中国内地排名第21位，其中政府效能排位第41名，技术设施第20位，教育设施第40位。而根据《2012年联合国电子政府调查报告》数据显示，中国在全球电子政府发展排名第78位，前五名是韩国、荷兰、英国、丹麦与美国。上述数据显示，目前与服务型政府改革的目标还有很大差距。
依法划定数据保密与开放的边界
“身处大数据时代，遇到两个方面的矛盾，一个是国家安全需要更多的国家信息的保密，一个是信息公开是大的趋势。但现实是，我们两边都不靠，该保的密也没保住，该公开的信息也没公开。”
当年清华学生李燕向13部委申请公开“各副部长分管部门、兼职状况及负责联系的单位”等信息，教育部等单位拒绝公开的理由是：所申请的属于我部机关在日常工作中制作的内部管理信息，且与您的特殊需要无关，根据《政府信息公开条例》和《国务院办公厅关于实施<条例>若干问题的意见》(国办发［2008］36号)及其他文件规定，一般不属于政府信息公开的范围。
至于“其他文件”是什么文件，教育部工作人员称这是一个“内部规定”，具体的文件名称和文号均不能告知。
公众依《条例》申请政府信息公开不容易， 除了所谓的“内部规定”之外，更多的是遇到行政机关屡屡以申请公开的信息属于国家秘密、个人隐私等公开的“例外事项”为由拒绝公开。国务院各部委信息公开的年报显示，有关政府数据公开申请处理结果中，确有因“涉及国家秘密依法不予公开”的记录。比如公安部，2013年在对有关受理的政府信息公开申请处理意见时，在243件信息公开申请中，有50件“不属于政府信息公开范围”，有11件是“涉及国家秘密依法不予公开”的。
当前，与现行《信息公开条例》之间有交叉的有《保守国家秘密法》和《档案法》两个法律，后两者是国家的大法，而《信息公开条例》属于行政法规范畴。在我国，按照宪法和立法法规定的立法体制，法律位阶共分六级，它们从高到低依次是根本法、基本法、普通法、行政法规和地方性法规和行政规章。显然，《信息公开条例》的法律位阶低于《保守国家秘密法》和《档案法》，下位阶的法律应该服从上位阶的法律。这就使得对“国家秘密”等例外事项的判断必须依赖于《保密法》等法律法规，甚至是各级行政机关的规范性文件。行政机关有可能通过制定规范性文件的方式扩大不公开范围，公开例外事项的范围实际上处于极不确定的状态。
但是，在法学专家王敬波教授看来，高低位阶的法律与法规相遭遇，更深层面反映的是政府运作体制与理念，是以公开为原则还是以保密为原则的问题。她说，“这是一个问题的两个方面，如果《保守国家秘密法》是国家大法，《信息公开条例》是第二位阶的，那两者根本不在一个层面上，所以政府机关当然优先遵守《保守国家秘密法》。但是，如果按照国家要治理现代化的标准来看，透明政府是标准之一，尤其是公共权利的运作规则，这两者在位阶上的差距实际上与原则是不相匹配的”。
为此，王敬波等法律专家们一直在呼吁制定《信息公开法》，以改变《信息公开条例》低位阶而不能承载信息公开的功能。王敬波教授承认，这项工作的推进有很大难度，短期内实现的可能性很小，目前也只限于学界的讨论中。但是她认为，当下可以做的是严密定义及限制《信息公开条例》“例外”的范围。
她介绍说，我国《政府信息公开条例》对例外事项的规定过于原则，《条例》的第十四条只规定了“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息” 三项公开的例外事项，这三条不仅宽泛，还存在大量不确定概念，行政机关自由裁量权很大。从世界范围上来说，如果从公开是原则，不公开是例外的角度讲，对我国信息公开的例外事项需加以规范，“例外事项”必须用列举的方式，所谓列举就是要把不能公开的逐条例举，而且必须详尽，防止“例外事项”被扩大化解释。
在信息公开先行一步的西方国家，比如以英国为例，在其《信息自由法》中明确列举了25类可能免于公开的信息，并通过通关检验进一步判断某类信息是否可以不公开。其中，8类信息属于绝对例外，不需要进行相关评估；另外17类为相对例外，需要以信息本身是否适合公开为标准——如果能证明公开对公共利益的好处更大，则可能被公开。
“我们现在对信息公开的范围规定是有缺陷的。身处大数据时代，遇到两个方面的矛盾，一个是国家安全需要更多的国家信息的保密，一个是信息公开是大的趋势。但现实是，我们两边都不靠，该保的密也没保住，该公开的信息也没公开。”王敬波教授说。
责编：李玉琴
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