运用约束理论，构建以监管工作为核心的海关大监管体系

构建海关大监管体系是2009年全国海关关长会议提出的重要战略任务。盛光祖署长指出：“必须着力优化海关监督管理体制机制，坚持有效监管和高效运作的有机统一，才能全面履行海关把关服务职责。”大监管体系的提出不是偶然的，它表明海关监管中仍然存在着一些亟待解决的问题，如果把海关监管看成一个大的系统，那么，在这个大的系统中，还有不和谐的因子、因素，还有不健全、不到位的机制、体制，影响整体的运转效能，影响有效监管和高效运作的和谐统一。如何构建海关大监管体系，笔者以为，借鉴先进的管理思想和理论，特别是约束理论，对海关大监管体系的构建会有很大的助益。

一、TOC的产生及基本思想

TOC是Theory of Constraints的简称，中文译为“约束理论”。TOC是一位以色列物理学家创立的，它的第一本有关TOC的著作于1984年出版，书名为《目标》，被译成13国语言，成为全球的畅销书，TOC因而流传。

TOC认为，任何系统至少存在着一个约束，否则它就可能有无限的产出。因此要提高一个系统(任何组织均可视为一个系统)的产出，必须要打破系统的约束。任何系统可以想象成由一连串的环所构成，环与环相扣，这个系统的强度就取决于其最弱的一环，而不是其最强的一环。相同的道理，我们也可以将海关系统或一个海关视为一条链条，每一层海关机构或每一个部门是这个链条其中的一环。如果我们要提升海关监管的整体目标，我们必须从最弱的一环，也就是从瓶颈(或约束)的一环入手，才可得到显著的改善。换句话说，如果这个约束决定海关系统或海关监管目标的速率，我们必须从克服该约束着手，才能以更快速的步伐在短时间内显著地提高海关监管的整体效能。

当然，这种效能的提升不可能是无限的，因为现实中没有一个系统可以有无限地产出。当我们强化了一个最弱的一环，另外一个较弱的一环就会成为新的最弱的环。所以，我们要不断地探讨：下一个约束在哪里?我们该如何克服这个新的约束?

约束可以来源于海关内部，也可以来源于海关外部。一般来说，约束可以是三种类型：资源、市场和法规。所谓资源，就海关而言，主要是财力资源和人力资源，海关监管水平不可能不受到检验检查设备投入和人力资源配备的限制，这些资源不可能是无限的;所谓市场，就海关而言，宏观上讲主要是营造健康有序的多边、双边贸易环境，微观上讲主要是企业及其代理人的需求，海关的监管不但不能不顾及企业的需求，而要把满足企业需求最大化作为原则，即在有效监管的前提下，最大限度地提供海关通关便利，满足企业提高物流速度、降低通关成本的需求;所谓法规，就海关而言，主要是执行国家法律、法规的约束，海关是国家行政管理机关，必须依法办事，履行法律法规所规定的职责。由于法规自身所具有的强制性，作为执法机关的海关对约束的改造必须首先依赖于法律、法规和规章，而对资源和市场的约束进行改造的余地要大得多。

二、对海关存在约束的判别

运用约束理论，构建海关大监管体系，最主要是应当借鉴其方法，为我所用。

简单地理解，海关是由海关工作人员通过实施监管、征收关税、打击走私和编制海关统计来实现其传统管理职能，完成国家设立海关的基本需要的，至于海关非传统职能的扩展，在这里不再去过多地展开。在这个系统中，以约束三种类型之一的“资源”为例，海关职能实现所需的各种资源是关键部分，如口岸监管场所、检查检验设备、关员、办公用房屋和其他固定资产等，有良好的资源作保证，才能使“法规”执行和“市场”需求得到满足。按照通常的假设，在成立一个海关时，可以使海关职能实现过程中各阶段、各环节的监管能力、工作步调协调一致，即达到能力的平衡。但这只是一个理想的状态。因为，海关管理和职能实现是一个动态的过程，各种情况千差万别，随机波动时时存在，管理能力平衡在实际工作中实现极其困难，可以说是达不到的。所以，管理过程中必然会出现某些资源负荷过多，造成管理不到位，成为卡“脖子”的地方，即约束。于是，各个海关的资源就有了约束资源与非约束资源的区别。

在海关监管环境中，所谓约束资源，指的是实际监管能力小于或等于管理负荷的资源。这一类资源限制了整个海关监管的效能。如一线监管人力投入不足、制约监督不力的问题，成为近期个别海关案件高发的重要原因。而要“杜绝通关的体外循环，防止出现税收征管漏洞”，在口岸通关环节，首先要把住物流关，“物流”这第一关把不住，选查、查验、审单、征税等各环节就都形同虚设了。

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