地方政府数据开放报告： 广东为最密集放区域

2017中国国际大数据产业博览会近日闭幕。从第一年共议大数据是什么，第二年谈数据开放的重要性，到今年业界讨论重点已进阶到数据开放的技术问题，以及大数据与实体经济的融合应用。

而地方政府数据开放终于起步。据21世纪经济报道记者获悉的一份由复旦大学与“提升政府治理能力大数据应用技术国家工程实验室”联合发布的《2017中国地方政府数据开放平台报告》(以下称《报告》显示，参与数据开放实践的地方政府平台在不断增加，且各平台数据量相对前两年增长了很多。

不过，从区域分布来看，已开放政府数据的地区要分布在东部沿海地区，西部和北方地区分布较少，而且在各个行政层级上的分布都比例偏低。

《报告》是中国首个地方政府数据开放指数，这也是“数博会”期间对外发布的重要理论创新成果之一。

区域分布不均衡

《报告》显示，在所在地方政府数据开放平台中，表现最好的是上海、贵阳两地，其次是青岛、北京、东莞、武汉等地。在省级行政区排名中，指数得分最高的是上海，其次是北京、广东、浙江；在副省级和地级城市排名中，得分最高的是贵阳，其次是青岛、武汉、东莞、佛山、广州等地。

值得注意的是，表现较好的城市，除了贵阳和武汉，其他几乎都集中在东部沿海和一线城市。

《报告》以2017年4月18日为数据采集始点，在之后四周内的四个时间点持续采集数据。《报告》对采集到的各项指标的数据进行了描述性统计分析和交叉分析。

复旦大学数字与移动治理实验室主任郑磊介绍，国内还有很多地方的政府数据开放还没有起步，有的尽管有开放平台，但数据开放还没有开始，无法统计和评估。

比如一些名为“数据开放”平台，但实质上只提供了非结构化的文本内容，不存在可通过下载或接口形式获取的、结构化的数据集，更多属于传统“信息公开”性质的平台未纳入本次评估范围。

2015年郑磊及其团队对已经上线的8个地方政府数据开放平台做了研究，也做了一份分析报告。相对2015年来说，今年的研究对象拓展到19个，参与数据开放实践的平台在增加，各个平台的数据量相对前两年来说也是增长了很多。

据郑磊介绍，其中表现明显的是贵阳，其在数据开放方面的实践较两年前变化很大。

武汉元光科技有限公司董事长兼首席科学家孙熙博士在接受21世纪经济报道记者采访时表示，选择跟贵阳合作很大的原因就是当地对政府数据开放的开明姿态。比如贵阳做了国内首个城市交通数据开放与应用平台。

相对贵阳来说，东部沿海的上海等地在数据开放方面起步更早，21世纪经济报道记者在2015年查阅上海政府数据开放平台时发现其已能做到部分数据实时更新。

另外值得注意的是，数据开放平台最密集的地区是在广东，广东从省一级到地市级，再到一些重点区，很多都在尝试做数据开放，形成了中国最密集的数据开放区域。

建议明确界定数据开放的边界

近三年以来，从国家到地方都认识到了政府数据开放的重要性，对于到底该怎么开放。复旦大学数字与移动治理实验室通过这几年对各地政府数据开放平台的调研以及对比国际数据开放的经验，发现了不少问题，也提出了系列建议。

郑磊说，建议现阶段重点以各地各级城市为切入点推动政府数据开放，鼓励有条件的城市政府基于城市需求和自身特色，率先开放政府数据，吸引社会力量对开放数据进行开发利用，创造社会价值，再反过来激励政府部门开放更多数据，构成正向闭环。

《报告》针对当下数据开放存在的问题也提出建议。首先，要开放真正能“用”的数据目前各地开放数据平台上线的数据集在数量上已成规模，但其中能真正符合完整的、原始的、可机读的、非专属的、以接口形式提供等开放数据标准的数据集仍然偏少。

同时，要“授予”用户利用数据的权利目前，许多地方的政府数据开放平台还未提供明确充分的数据开放授权，即所谓开放数据的法律性开放。

《报告》指出，目前各地平台上的相应条款分为“可自由传播”、 “自由传播受限”、“未提及可自由传播”三类情况。贵阳、青岛、上海授予用户享有免费传播现有开放数据的权利；为保障用户免费获取数据的权利，青岛特别说明了用户不得有偿转让获取的数据。其他大部分地方在使用条款中要求“用户不得有偿或无偿转让数据资源”，限制有偿转让数据有利于保障用户免费获取数据的权利，但限制用户无偿传播和分享已开放的数据并不符合开放数据的原则，在实际操作中也很难发现和限制。其他地方未对用户自由传播与分享的权限做出明确说明。

《报告》建议，尽快制定相关法律法规，明确界定“开放数据” 和“不开放数据”的边界，制定相应的正面清单和负面清单，在保障国家秘密、商业秘密和个人隐私的前提下，最大限度地开放政府数据，对于法律允许开放的数据应明确保障任何人不受限制地对其进行自由利用和自由分享的权利。

郑磊还建议，应建立常态化的工作机制，确保开放数据集存量动态更新，增量持续不断，多批次保存。

值得注意的是，对于数据更新，承诺按日更新比例最高的地方分别为广州、佛山，其次是浙江、青岛、广州、上海等地，多数平台上的数据仍以承诺按年或者不定期更新为主。