审计结果公告制度的阶段性判断与实施效果分析

【摘要】　审计结果公告制度是我国审计发展的必然产物,本文从政治、社会和文化环境等角度透视审计结果公告制度的发展进程,紧密结合我国审计发展历程对审计结果公告制度的阶段性进行了研判,并在对其阶段性特征和影响因素进行描述的基础上,提出了现阶段应注重协调审计结果公告制度建设与实施效果的关系,稳步推进审计结果公告制度的若干建议。

　　【关键词】　审计结果公告制度　阶段性　效果

　　2003年12月12日,审计署公告了防治非典专项资金和捐赠款物的审计结果,审计结果公告制度从此正式确立。审计结果公告制度的确立预示着我国政府实行依法行政,建立“行为规范、运转协调、公开透明、廉洁高效”机制有了新的着力点。它不仅是政府实施政务公开的重要内容,而且是行政监督与社会监督、法律监督和舆论监督有机结合的重要渠道,有利于对公共权力的监督和制约,有利于促进政治文明建设和社会的和谐发展。审计结果公告制度的进程与我国社会政治经济发展紧密相联,与政治民主化和社会利益主体多元化密切相关。因此,规范和完善审计结果公告制度应在充分认识我国政府信息公开化法律体系,政治、社会、文化环境背景以及审计机关自身能力建设的基础上,推进审计结果公告制度的发展,促进国家审计在政治文明和和谐社会建设中作用的发挥和效果的实现。　　

　一、历史回顾

　　审计结果公告制度是审计机关依法以专门出版物等方式就审计事项向社会公开审计(调查)结果及处理决定、意见和建议的制度,经历了由立法到制度规划再到具体实施的过程。

　　1985年8月24日,审计署审计长吕培俭同志向六届全国人大常委会第十二次会议作了审计机关成立两年以来的工作情况的报告,这是审计署首次受国务院委托向全国人大常委会做工作报告。1985年8月29日颁布并实施的《国务院关于审计工作的暂行规定》第七条(六)规定了审计机关有权通报违反财经法纪的重大案件,表扬遵守和维护财经法纪成绩显著的单位和个人,但是没有具体规定是在政府内部还是向社会公布。

　　1994年颁布的《审计法》第36条第一次规定审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果,从而确立了审计结果公告制度的法律地位。但是,“可以”一词代表它不具有强制约束力,使审计结果公告与不公告的责任在法律层面上没有严格的界定。1996年,审计署发布的《审计机关通报和公布审计结果的规定》对审计机关通报和公布审计结果的内容、形式、审批程序进行了规定。1997年,国务院发布的《中华人民共和国审计法实施条例》对向社会公布审计结果的范围作了相应规定。

　　2001年《审计机关公布审计结果准则》第一次对审计结果公告制度进行了具体规范。其中第5条规定涉及重大事项的应当报经本级人民政府同意;第7条规定了向社会公布审计结果的程序。2002年审计署颁布的《中华人民共和国审计署审计结果公告试行办法》就更为具体和完善。2003年,国务院批准审计署正式实施审计公告制度,第一次发布了审计结果公告。同年审计署发布的《2003年至2007年审计工作发展规划》明确规定审计系统要大力推行审计结果公告制度,这标志着国家审计制度建设有了一个新的发展方向和目标。

　　审计署公告审计结果引发了媒体所描绘的“审计风暴”,展现了政府审计的力量和效果。2003年6月,审计署首次全文公布审计报告,点了4个中央部委的名,曝光了一批大案,被媒体称为有史以来措辞最为严厉的审计报告。2004年6月,审计署提交了一份被媒体称之为“令人触目惊心”的审计清单,披露了一批国家机关及其单位虚报、挪用预算资金的违规事实。近年来,媒体将每年审计长向全国人大常委会作审计工作报告及其后续反响冠以“审计风暴”,就更为建立健全审计公告制度形成了巨大的社会舆论推力。而审计结果公告制度所展现出的力量和效果被立法机构、政府和社会公众所关注和认同。　　

　二、审计结果公告制度的阶段性判断和特征描述　

　　1994年颁布的《审计法》规定向社会公布审计结果以来,实施审计结果公告制度一直是审计署不懈努力实现的一个工作目标。《审计署2003至2007年审计工作发展规划》中提出“力争做到所有审计和专项审计调查项目的结果,除涉及国家秘密、商业秘密及 其它不宜对外披露的内容外,全部对社会公告”。但包括审计结果公告制度在内的审计体制转变还有赖于整个国家政治改革的进程,可能会需要十几年甚至更长的时间去完成转变。从目前的法律架构看,公告审计结果要成为各级审计机关的强制法定义务还需要一个较长的过程。从实践角度,我国公告的审计结果还缺乏时效性和完整性,实现的效果仍然与法律要求、现实需要和社会期望存在一定差距。因此,我们认为我国的审计结果公告制度仍处于初级阶段,其依据主要是:

　　(一)审计结果公告制度具有明显的行政主导型特征

　　我国政府审计模式是行政型,审计署在国务院总理领导下开展工作,因而审计结果公告制度也不可避免带有明显的行政主导色彩。在具体操作程序上,审计机关在决定就有关审计事项的审计或调查结果向社会公告前必须征得各级政府行政首脑的批准。法律没有对公告事项做出明确的规定。对公告审计结果,无论是审计机关的建议权,还是政府行政首脑的决定权,法律都赋予了自由裁量权。加之,审计机关与政府之间同级问责关系的存在,政府可能会出于其自身对政治、经济、社会发展需要的判断,也不排除从自身利益驱动运用法律赋予的权力来决定公告的方式、内容和时间,其结果可能与立法机构要求、社会期望存在一定的落差。

　　(二)实施审计结果公告制度的进程是自上而下的和不平衡的

　　审计结果公告制度从建立到推行是一个由审计署到地方审计机关逐步推进的过程。目前,在一些省级、省会、计划单列市和经济特区的审计机关已开始实行审计结果公告制度,但在县级审计机关还颇为鲜见。我国地域辽阔,各地经济社会发展水平差异较大,从审计环境和审计工作发展水平来分析,各地和各级审计机关推行审计公告的进程和程度还不平衡,特别是众多的县级审计机关全面推行审计公告制度还有更长的路要走。

　　(三)审计结果公告种类、数量和范围有限

　　目前对审计公告制度还处于探索实践阶段,离规范运作还有相当一段距离。以审计署发布的审计公告为例,有就行业综合审计结果发布公告;有就单个审计事项的审计结果发布审计公告,还有将多个同类部门的审计结果合并后统一公告,如《32个部门单位2004年度预算执行审计结果公告》。公告的种类、数量和范围还远没有反映审计工作的实际成果。

　　(四)审计结果公告的时间不固定

　　由于我国审计结果公告制度与许多国家审计报告公开制度不同,审计公告时间与审计报告时间有较大的时间差。一般来说,审计机关发布审计结果公告往往在审计机关主要负责人受政府委托向人大常委会报告后的一段时间内,具体时间则不固定。有的审计公告还要附有被审计单位整改情况,审计公告花费的时间更长。　　

三、现阶段影响审计结果公告制度实施效果的主要因素

　　(一)审计结果公告的法律制度体系还不健全

　　如前所述目前法律并没有将审计结果公告制度作为审计机关必须强制实行的法定制度。从现实来看,审计公告的内容、范围在很大程度上取决于政府行政首脑对审计工作的重视程度,取决于其对公告后果和影响的分析和判断。而审计机关自身关于审计公告制度的部门规章,以及相应的配套制度也还不健全,现阶段审计结果公告制度仍然存在着许多需要完善的地方,如审计公告的范围、程序,审计公告的风险管理等,都要通过在实践中不断总结,逐步加以规范。

　　(二)社会环境、人文环境对审计结果公告的负效应

　　随着社会主义市场经济发展和民主法制建设的推进,公民越来越重视自己的知情权,我国逐渐而且正在形成一个公民约束和监督政府权力的有效机制。审计公告作为透明政府、法治政府的重要举措,为公民约束和监督政府权力打开了一扇新的窗户。总体上说社会人文环境正在逐步形成一个公民约束和监督政府权力的有效机制,有利于审计公告制度的实施。但由于审计利害关系人自身文化、心理适应度、认识度和期望值等方面的影响,在不同程度上既对审计结果公告有正面效应,同时也可能产生负面效应或极端反映。因此,实施和推进审计结果公告制度应与特定时期和不同地方的社会文化环境相适应,审计机关在依法履行职责维护公共利益的同时,还应深入研究各利益主体的需求,减少阻力,化解负面影响,有效控制和降低审计公告的风险。

　　(三)审计机关自身能力建设与提高审计公告质量的矛盾

　　审计结果公告制度极大地增强了审计工作的透明度和公开性,其结果虽然强化了审计权威,但同时对审计机关的自身能力建设也提出了挑战。确保审计公告的质量是顺利推进实施审计公告制度的关键。审计结果公告的效果在一定程度上取决于审计结果的公正性和权威性,这些是由审计机关的能力来决定的。而这种能力又是通过审计机关自身建设来实现的。它也包括审计机关发布审计结果时对与媒体和社会公众关系的处理,如设立新闻发言人制度。有时公告审计结果由于缺乏成熟的、规范的媒体宣传技巧、经验再加上有些大众媒体缺乏自律,而造成公众理解的偏差,这无疑加大了实施审计公告制度的难度和风险。

　　(四)问责制度不完善,影响审计公告效果

　　对公共权力的制约很重要的一个环节就是问责制度。近年来,不少政府官员和国有企事业单位的工作人员,因审计机关揭露的违法违纪行为而受到各种各样的处理处罚。但总体而言,问责制还不够健全,审计出的问题处理还依赖各级党委政府领导的重视和批示,当审计披露的问题本身就涉及到一些部门、单位领导,特别是政府领导时,问责难度更大。在没有公告审计结果的情况下,有关审计结果信息往往在政府体制内封闭运行。而实行公告制度后,一切放在阳光下,如果问责制不健全,落实不到位,审计披露的问题得不到有效处理,社会公众对审计公告制度的效果将提出质疑,也必然对审计制度本身,甚至对政府形象产生不良影响。

　四、对策与建议

　　上述问题尽管引发了许多审计体制方面的探讨 和思考,但改革现有审计体制的环境和条件还不具备。因而,我们必须在现行法律框架内对审计公告制度进行实施和完善,即注重研究审计公告制度初级阶段的特征和问题与实施效果的关系,稳步推进审计结果公告制度的建设。

　　(一)建立健全审计公告法律制度体系

　　公告审计结果既是政府履行责任、服务社会和维护公民知情权的重要手段,又是在政府与公众之间建立信任的桥梁和纽带。从立法的宏观层面上分析,审计结果公告制度应取决于政府信息公开法律体系的建立。目前,虽然上海、广州等地方政府已制定了关于政府信息公开的地方法规,但政府信息公开法作为一部国家的专门法尚在立法研究过程中。实践表明,我国目前虽然中央地方审计工作发展水平和审计环境存在较大的差异,但审计公告制度作为一项审计机关的法定义务,有立法规章的地方公告的效果要比没有明文规定地方公告的效果要好。为此,当务之急是建立健全审计公告制度的法律基础。至于具体公告的形式、内容和范围既可以通过修改《审计法实施条例》对审计公告的种类、内容、形式、程序、范围做出明确的规定,也可以根据各地实际稳步推进。另外,审计机关还应加强与审计公告制度相配套的制度建设,需要制订和完善内部相关规定和行为准则,使公告行为制度化、标准化,同时加强舆论引导,规范审计宣传,优化审计结果公告的效果。比如审计公告质量控制、建立处理与媒体关系的行为规范,建立健全新闻发言人制度等。

　　(二)优化审计结果公告制度环境

　　理性、辩证、全面地分析和对待审计结果公告制度所处的环境背景,正确处理政治、社会和经济环境的关系,对稳步推进审计公告制度非常重要。审计结果公告向社会公开,受众有各级党委、政府、被审计单位、新闻媒体、社会公众。相互之间存在互动关系,而媒体作为中介,有其自身的工作特点和活动规律,对审计公告效果会产生重要影响。这说明审计结果公告不是孤立存在的,它具有与社会大系统进行着物质、能量和信息交换的基本特征。为此,审计机关应依法处理好与各审计利益主体的关系,积极维护审计结果公告环境的正常和稳定态势,以优化审计结果公告制度的外部环境。审计结果公告也只有通过这种与社会各系统的交换和相互作用才能实现自身功能,发挥自身的独特作用。

　　审计机关也应优化审计结果公告制度内部环境,加快审计工作由监督为主到监督与服务并重、由传统财务审计到财务审计与效益审计并重的转型;在审计报告和审计公告阶段,要与被审计单位充分交换意见;对审计事项技术复杂的领域,要充分发挥专家和专业机构的作用;重视审计结果公告补救机制的建设,要积极研究媒体的宣传规律,充分与新闻媒体进行沟通,把握舆论的焦点、热点,指导公告工作,使公告在形式内容上更具理性和建设性。另外,对审计结果公告过程中所发生的突发事态,要未雨绸缪,建立应急机制,重视审计结果公告风险管理机制的建设,对公告风险进行有效的管理和控制。

　　(三)加强审计机关自身能力建设

　　审计结果公告制度本身是审计机关接受外部监督的一种方式,只有在高质量审计工作的基础上才能确保公告的审计结果经受得起监督和检验。审计机关除了严格执行审计质量控制管理办法之外,还要加强自身能力建设,首先是加强自上而下的审计公告组织管理体系建设,明确机构专门负责审计公告工作的日常管理和指导,具体负责与媒体和社会公众的沟通。其次,通过健全审计培训体系,重点培养一批复合型人才,具备与立法机构、媒体和公众打交道的技巧和经验,回答他们对审计公告结果的询问,应对公告审计结果所引起的反响。

　　(四)逐步规范审计结果公告的形式、内容,保证公告质量

　　审计报告是审计结果公告的载体,审计结果公告是审计报告的延伸,因此,审计结果公告形式、内容的规范在一定程度上就是如何处理好审计结果公告与审计(调查)报告关系的问题。我国审计结果公告往往反映了审计工作结果,有的在最后加上被审单位提供的整改情况,重点体现在审计结果上。与国外不同的是审计报告所阐述的内控评价、审计方法或审计程序不在其中。但审计程序、方法是控制审计结果质量的重要保证,没有科学合理的审计程序和审计方法,不便公众对审计结果的正确理解和认可,隐含公告风险。另外被审计单位对审计结果所持的不同意见无论是在审计报告正文,还是审计公告中都没有体现,这不利于立法机构和社会对审计结果的完整准确把握。即使后缀的被审计单位的整改情况,也是未经审计机关全面核实的。因此,有必要对审计公告内容和结构进行深入研究,引入有关内控评价、审计方法或审计程序的内容,反映被审计单位的保留意见,既要完整体现审计报告的公允结果,又要确保审计公告的客观性和真实性。

　　审计结果公告应有相对统一的质量标准。由于审计主体的差异,对同类单位的同类审计往往深度、质量不同,对同样或相似的问题定性不同,许多问题在不同单位都存在有的上了公告、有的没有,这都将影响审计结果公告的公平性和统一性。特别是涉及一些定量的统计指标,审计机关应有统一的评价标准和质量标准,建立科学反映审计成果的定量分析指标体系,如现行公告中习惯采用的有问题金额就容易产生误解和歧异,应进行科学界定、统一标准。

　　(五)完善审计结果公告披露问题的问责制度

　　审计结果公告制度的效果有赖于审计问责制的建立和完善。为了进一步促进被审计单位整改,增强社会和公众对政府“矫正”功能的信心,有必要将现在每年一度的主要根据被审单位提供的整改材料汇总反映整改情况的报告制度,改为由审计机关独立核查的跟踪审计制度,建立关于核查结果的法定报告制度,对社会公告。政府在讨论研究审计结果报告时,凡报告中涉及的政府部门都应参加讨论,充分发表意见。重要审计事项的审计处理意见由审计机关提出建议并由政府研究决定发布,或经政府批准后由审计机关发布;立法机构对审计工作报告反映的问题,如有必要可召开听证会,责任部门的负责人应到会接受质询;针对造成严重社会危害的事件,可建立责任人请辞制度等等。

　　总之,充分认识和研究审计结果公告制度阶段性问题有利于审计机关更好地履行法律赋予的职责,有利于对审计风险的控制,更有利于审计结果公告效果的实现。

　　　　　　　　　　　　　　　　　作者:席　晟　倪巍洲 来源:审计研究　2006年5期