电子政务　协同驱动未来

联合国公共经济与公共管理局与美国公共管理学会曾发表了一份联合报告“Benchmarking E-government: A Global Perspective”，对联合国190个成员国的电子政务（E-Government）建设情况进行了调查研究与分析比较。该报告将各国电子政务的网站建设划分为起步阶段、提高阶段、交互阶段、在线事务处理以及无缝链接五个阶段。

做一道电子政务的连线题

那么，我们做一道电子政务连线题，您认为我国的电子政务处在那个阶段呢？

要回答这个问题，首先看看这五个阶段是如何划分的：

起步阶段：开通政府网站，发布静态信息。

高阶段：网站增多且相互链接，发布动态信息和专业信息且经常更新，提供检索功能和相关Email地址。

交互阶段：网站信息定期更新，可下载表格申请材料，可通过电子邮件和网络与政府官员交流，可检索专业数据库。

在线处理阶段：在线事务处理，数字签名被广泛使用，信息安全得到保证。

无缝链接阶段：在线服务完全整合，日常业务转移到网络空间。

那么，我国是处在哪个阶段呢？不如先来看看答案。

该报告指出，处于起步阶段的国家，主要是那些经济比较落后的发展中国家，这些国家占样本国家的一半以上；处于在线处理阶段的主要是那些经济发达国家；而达到无缝链接的政府是没有的，也就是所有的国家都没有实现在线完全服务。

按照联合国电子政务五阶段定义，上海市互联网经济咨询中心认为中国电子政务总体水平处于第三阶段，即交互阶段。而国内部分城市的水平很高，如上海市，上海市电子政务总体水平已经处于第四阶段初期，即在线处理阶段初期。

电子政务的目标是实现电子政府，电子政府概念的发展，是伴随着政府职能转变及信息技术进步而发展完善的。广义上看，指的是实体政府借助信息和技术为其对象构建的，旨在为其提供实质性政府服务的“虚拟政府”，是现有政府机构在开展电子政务的过程中，对现有的政府组织结构和工作流程进行优化重组之后所重新构造成的新的政府管理形态。

电子政务在建设中突显问题

电子政务的建设并不是一件简单的事情。它涉及资金、技术、应用意识等各个方面的问题。电子政务经过多年建设，在信息化方面打下了坚实基础，然而，也产生了三个典型的问题。

首先，信息技术应用、系统建设总体水平比较低，区域之间电子政务存在应用水平的差距，各地电子政务的应用差异导致了“数字鸿沟”。发达地区的电子政务的应用的水平比较的高，而欠发达地区电子政务的应用水平较低。同时，各地的电子政务的用户水平也存在着差异，有的政府网站形同虚设，基础网络平台建设薄弱，更谈不上有效应用，这也阻碍了电子政务的深化应用。

其次，“工作流”应用不足，导致电子政务应用服务的灵活性不够。电子政务的基本内涵就是要构建一个电子化的虚拟机关，使得政府的信息交流通畅及服务的流程化，而不是传统的经过层层关卡书面审核的作业方式。然而，目前电子政务建设重“电子”轻“政务”的现象依然严重。据统计，目前所有电子政务工程项目支持网上申请、签报等工作流管理的只占6.4％。

再次，普遍存在着“纵强横弱”的现象。所谓“纵强横弱”就是部门的系统比较强，横向的互联互通存在着局部的“信息孤岛”，电子政务还停留在局部应用。信息孤岛使得各部门之间的各种系统难以兼容，信息资源难以共享，相互封闭、互不相通，不仅浪费了大量的财力和时间，而且大量的信息资源不能充分发挥应有的作用。究其原因，缺乏电子政务统一标准，是产生这些“信息孤岛”的主要因素。
电子政务在发展中突显的问题，需要在发展中解决，解决这些问题也就是电子政务今后的发展方向。

协同政务：电子政务的未来之路

延续“以信息化带动工业化，推动国民经济快速发展”的路线，未来的电子政务也必将走上对“数字鸿沟”，“工作流”和“数字孤岛”的改造之路。

首先，政府应该加强统一规划、加大投入，缩小“数字鸿沟”。区域之间的协同主要体现在信息资源的共享，各级政府应该统一规划，建立具有安全性和开放性的信息化平台，促进资源的整合应用。用规划指导建设，缩小区域间电子政务的应用差距，同时应该普及市民和企业的电子政务知识，提高电子政务应用的整体水平。

其次，重视服务驱动的政府流程再造，优化政府服务流程，充分使用“工作流”，增强电子政府服务的灵活性。通过流程输理，发现政务过程中的问题，变革流程，并持续优化流程。在流程再造中，应该确立以服务来驱动，使变革后的流程更好的支持服务。同时，应该建立标准化的操作，以标准化为纽带，共享政府信息，规范业务流程，以及在规范的基础上持续改进。目前复旦协达的BPM协同平台在工作流的各种应用上已非常成熟，在很多地方政府的电子政务上已经在发挥作用。

再次，从局部应用走向协作应用，消除“信息孤岛”。为了协同各个部门的信息应用，政府应该统一标准，共享信息资源，集成和整合异构系统，提高各部门之间的协同效应，从而也提高了服务的效率。这个对技术上的要求很高，Gartner在1996年提出的SOA(Service-Oriented Architecture, 面向服务架构)设计方法学可以为整合异构系统提供指导，通过后台系统的集成，形成具有协作性的政府信息门户。建立以服务为导向的架构要求政府应该转变角色，从原来的职能性政府转变成服务型政府。通过改善提供服务的系统架构，提高IT资产的重用率，使IT能够紧密的服务于业务流程，从而提高服务品质。目前在SOA架构上构建电子政务颇有成效的厂商有IBM、Oracle、BEA、复旦协达等。

概括一下，中国未来的新型的电子政务，主要从三个层次来建立，第一层次是区域间的协同，逐步缩小区域间的“数字鸿沟”，实现区域间的信息共享；第二层次是在政府部门内部，用服务驱动流程的变革和优化，从而建立部门内部高效率的“工作流”，增强单个部门的工作灵活性；第三个层次部门之间的协同应用，从部门内部的局部高效流程应用，扩展到部门之间的整体协同应用，从而减少“信息孤岛”，并且提高整体的协同效率。

以上三个层次的其共同特征就是“协同”，协同电子政务（协同政务）强调以政府工作人员的协作为核心，强化政府信息资源的共享、政府工作流程的优化及政府信息化系统应用的集成，“协同政务”是当前电子政务技术应用的最高阶段。

确立愿景　整体规划

从开头的电子政务连线题，我们已经知道，我国的电子政务的整体水平处在的第三阶段，即网站信息定期更新，可下载表格申请材料，可通过电子邮件和网络与政府官员交流，可检索专业数据库。我国电子政务发展方向就是从第三阶段向第四阶段过渡，即数字签名将被广泛应用，在保证信息安全的前提下，大部分的事务采用在线处理。而第五阶段就是在线服务完全整合，日常业务转移到网络空间的无缝链接阶段，需要指出的是，无缝链接阶段是无法在短期内实现的。无缝链接是电子政务建设的最高目标，而“协同政务”是电子政务技术应用的最高阶段，追求无缝链接和追求协同政务是殊途同归。“协同政务”作为我国电子政务的最高战略是很贴切的，中国的电子政务确立的愿景是“协同愿景”。

“区域存异，数据共享”、“优化流程，灵活管理”、“纵强连横，协作集成”、“事务在线，力求高效”，以上的三十二个字可以概括为中国电子政务的未来愿景，体现了对当前问题的解决，也体现了新型的电子政务目标。“区域存异，资源共享”体现了结合中国实际，认清我国的各个地区的经济差异，缩小“数字鸿沟”，实现资源共享的要求；“优化流程，灵活管理”是增加对“工作流”应用，提高灵活性；“纵强连横，协作集成”就是要求在部门内的系统做强之后，然后加强对部门间协作和部门间系统的集成，消除“信息孤岛”，建立协作型、集成型电子政务；“事务在线，力求高效”要求结合我国实际让尽可能多的事务在网络上实现，努力提高工作效率和服务绩效。

随着政治体制改革的深入，政府职能的转变，公众对政府透明度和服务水平的要求不断提高，使得政府机构的组织架构与流程也在不断发展变迁。面对这些问题，政府部门势必要加快改革的步伐，加强政府内部的信息资源整合，提高自身管理效能，做好协同政务的规划工作。

如果说，最终实现协同政务的各项应用，是一张蓝图，那么作好协同政务项目的整体规划就是绘制中的构图过程。其实质是体现画面上各个元素之间的内在联系和空间关系，将其有机整合在画面上，形成一个统一的整体。同样，协同政务项目建设也应该注重规划，应该将协同政务作为一个大系统来对待，而不是分散互不关联的项目群。规划的重点应该放在处理好系统各构成部分的共性基础及相互间的关联、协调关系。包括与上下级、内外部门的协同政务系统在业务层面和技术层面的衔接。

在具体规划过程中，应注意以下两个方面：

一方面，要有确定需求，以问题和需求为导向，设定总体目标和阶段目标。整个协同政务系统的建设要从建设单位的实际情况和发展需求出发，优化政府管理工作的各个核心业务流程，提高工作效率。特别是在政府工作流管理上，要在立足日常服务需求的同时，考虑流程的优化整合，以提高工作效率。做好需求分析是确定总体目标和阶段目标的基本保障，也是项目成功的关键。

另一方面，要进行信息系统总体设计，确定开发应用标准和规范。结合电子政务系统信息和应用的特点，综合考虑网络体系、支撑安全体系、应用体系等组成部分，进行系统的总体设计。同时要建立各子系统所必须依据的统一技术规范、应用平台、指标体系、信息代码、运行管理制度等，以确保整个政务系统成为高效运行的有机整体。这是从整体上将电子政务的任务进行分工。

抓住关键　有效建设

按照建设协同政务的最终目标，结合目前各级政府部门信息化建设的现状，“以协同应用为核心，以工作流管理为线索，以知识管理为显著特征，以应用集成为技术基础”是目前协同政务建设中的凸显的关键问题。

以协同应用为核心

政府间互联互通、建设一体化政务平台，是增强经济调节和市场监管能力，提高工作效率的必然要求。从政务信息公开到部门间协同服务，说明我国电子政务建设开始强调政府信息资源整合利用和政府服务功能的充分发挥。目前，政府的资源数据呈离散式分布状，处在无序状，缺乏相应的整合与管理。电子政务建设还无法通过统筹规划来解决“沟通不畅”、“信息孤岛”等问题。

沟通信息断层是协同软件的主要应用价值之一。协同政务可以沟通信息断层的主要应用部分包括：通过工作流管理功能，将各个事务间的信息沟通起来，并进行协作；通过信息集成功能中的数据链接、数据采集、数据引入等，方便灵活地将各种信息数据集成，并且在统一的应用门户中显示；通过邮件、即时消息、公告、论坛等功能，将各个工作人员之间的信息进行交互。

以工作流为线索

协同政务建设强调以工作流为线索，不仅因为工作流在政府业务中的应用广泛，而且也是达成政务高效的保证。协同政务的对象是各级政府部门，其组织业务关系是一个条块结合的网状立体交叉结构。既包括横向的按行政划分的不同的各地政府部门，又包括纵向的按行业划分的不同具体职能部门。每一个横向部门和纵向的组织之间既相对独立，有互相关联，条块之间关系相当复杂。因此，解决条块之间的流程优化问题，是贯穿协同政务系统建设始终的。

工作流在政府业务中被广泛应用，而且是信息化应用的大势所趋。从政府业务应用的角度，工作流带来(或将要带来)的变化是极其强烈的，甚至可以形容为一种用户“梦想”的实现。因为工作流系统能够“所见即所得”地管理政府日常的业务工作，而且这些工作从工作内容载体的“管理表单”，到工作过程管理的载体“管理节点”，都可以实现全柔性化。

实际用户中运作的工作流管理，是一个人机结合的系统，且在公文处理、档案管理、会议管理、人事管理、项目管理等部分被广泛调用。同时，该软件将工作流功能组件在应用层开放出来，用户可以非常灵活地设置各类不同管理表单和工作流程，以工作流管理思想为基础，构建行政与业务管理信息系统。用户只需要在应用层完成人机对话，就可以调用这些功能，和设置管理表单、节点以及应用方案。

以知识管理为显著特征

知识管理是一种组织有意识采取的战略，它保证能够在最需要的时间将最需要的知识传送给最需要的人。这样可以帮助人们共享信息，并进而将之通过不同的方式付诸实践，最终达到提高组织业绩的目的。在政府机构的日常工作中，对不同部门的信息共享、跨部门的文件流转、日程控制和管理是比较常见的三项应用。这些都属于知识管理的范畴。知识管理不仅能将物化在机器设备上的知识、体现在书本、资料、说明书、报告中的编码后的知识进行管理，而且能将体现在职员头脑中的意会知识进行管理。

以应用集成为技术基础

应用集成是对项目中完成不同业务功能的应用系统进行集成，建立起可供数据交流共享和应用沟通的中心系统，使现有的应用系统和数据库能够在新的环境下良好地运行。

从技术角度看，这是一个将不同应用程序和数据集成到一起的过程。在不对已有应用做出过多修改的情况下，实现数据共享和业务流程的集成。它让用户从另外一个角度来看待机构内的信息资源，使新的信息可以和原有的资源在一个全新的信息集成共享平台上协同工作，共同发挥集成效应，从而加快政府机构信息交流共享及对外信息反应能力，提高决策能力。

电子政务是一个系统工程，它不是简单的政府信息化，也不是单纯的技术性问题，而是一种崭新的政府运作模式的转变。从世界范围看，电子政务，是信息时代政府实现职能转变的重要方式，也是政府改革的新方向。发达国家的电子政务（关于美国和新加坡的电子政务特色，参看副栏“美国电子政务的特色”和“新加坡电子政务的特色”）已经走在我们的前列，然而电子政务是一个年轻的事业，只要我们迎头赶上，勇于拼搏，我国的电子政务一定会走向协同的未来。

[插件一]

美国电子政务的特色

美国是世界电子政务最为发达的国家，美国电子政务有三个特色，分别是层次分明的门户整合、三位一体的服务和四阶段的实施策略。

层次分明的门户整合。从层次上来讲，美国政府网站可以划分为联邦、州与市县三级，每一级政府网站的服务内容各不相同，彼此之间存在着明确分工。在联邦一级则建立了“美国第一政府(www.firstgov.gov)”，该网站作为联邦政府惟一的政府服务网站，整合了联邦政府的所有服务项目，并与许多政府部门如立法、司法和行政部门建立了链接，同时也与各州政府和市县政府网站都有链接。作为一个综合性网络门户，用户通过该网站可以接向任何政府网站，包括州和地方政府。每个州政府和市(县)政府都建立自己的一个单一的门户网站，企业或公民根据业务内容，通过访问所在地域的单一的州或市(县)政府网站，即可获得各种不同的服务。

三位一体的服务。Firstgov.gov的网站设计非常有特色，它将政府服务分为三类，即对公民的在线服务(online services for citizens)、对企业的在线服务(online services for business)以及对政府机构的在线服务(online services for governments)。每一类又分为诸多项目，如“对公民的在线服务”就包括申请护照、天气预报、彩票中奖号码等；“对企业的在线服务”包括在线申请专利与商标、转包合同、商业法律与法规等；“对政府机构的在线服务”包括联邦雇员薪水册变化表、联邦雇员远程培训以及联邦政府职位等。这种设计简单明确，任何一个寻求政府在线服务的人都可以很方便地找到所需要的各种服务。G2C、G2B和G2G构成了美国电子政务三位一体的服务。

四阶段的实施策略，循序渐进，分步实施。尽管美国具有世界最先进的信息网络技术条件，但是在电子政务战略的具体实施方面，美国仍然是采取分阶段实施的策略，由简单到复杂，将电子政务划分为四个阶段来实施：第一个阶段为初始阶段，主要是提供一般的网上信息、简单的事务处理，所采用的技术的复杂程度也比较有限；在第二阶段，进一步发展门户网站和更复杂的事务处理，实现初步的业务协作，技术复杂程度也逐步提高；在第三阶段，重点是实现政府业务的重组，建立集成业务服务系统以及复杂的技术体系；在第四阶段，建立具有适应能力的政务处理系统，实现政府与企业、公民的交互式业务交流与服务。

[插件二]

新加坡电子政务的特色

新加坡这个只有400万人口的小国，电子政务的发达程度举世瞩目。新加坡从1981年开始发展电子政务，如今已是成绩斐然。新加坡已成为世界上电子政务最发达的国家之一，也是华人世界值得学习的先进标杆。现在，甚至连美国宾夕法尼亚州和加拿大的一些省都以新加坡为样板来建设自己的电子政府。新加坡在推动政府信息化方面有许多成功经验。新加坡电子政务系统的特色是“一站式”网上办公、“以公民为中心”和三维虚拟社区。

“一站式”网上办公。1999年，新加坡的电子政务开始出现整合趋势，一些业务不再按照部门来设置，而是按照流程做打包处理，也就是说，公民或企业在办理网上业务时，不必再考虑要登陆各个政府站点，分别办完各种相关手续，而是按照业务流程，一步步地在一个单一的网站上完成所有这些相关业务手续，实现了“一站式”网上办公。所有这些打包服务都可通过新加坡的政府门户网站（http://www.gov.sg）找到。该政府站点就像一本政府白皮书，完全代表政府，而不是政府的某一个方面。与美国的first.gov将电子政务划分为G2G、G2B、G2C三大部分不同，该中心站点将政府服务划分为政府信息与电子服务、新闻公告、为企业的信息与电子服务、为非新加坡公民的信息与电子服务以及电子公民服务等几大块，从逻辑上看仍然清晰明了，栏目的设置让人一目了然。

“以公民为中心”。新加坡政府的“首席信息官”是新加坡资讯通信发展管理局（IDA，简称新加坡资信局）。新加坡资信局的宗旨是“以公民为中心”，让各个政府部门的服务无缝、集成地结合起来，为公民提供服务。新加坡资信局利用技术和新的商业模式来提升内部流程和内外互动的效率来实现电子政府。在现实中，根据公民的需要调整流程，而不是让公民围着政府的流程转。电子政务门户前台的业务流程设置与后台不同政府机构之间的业务协调处理很成功。而恰恰是在这一点上，新加坡的电子政务建设别具一格，深受人们的称赞。

三维虚拟社区。新加坡电子政务系统中的电子公民中心是一个三维虚拟社区，其中最引人注目的是“电子公民中心”（www.ecitizen.gov.sg）。“电子公民中心”始建于1999年4月，其目的是将政府机构所有能以电子方式提供的服务整合在一起，并以一揽子的方式轻松便捷的提供给全体新加坡公民。“电子公民中心”将一个人“从摇篮到坟墓”的人生过程划分为诸多阶段，在每一个阶段里，你都可以得到相应的政府服务，政府部门就是你人生旅途中的一个个“驿站”。目前“电子公民”网站里共有九个驿站，这些驿站把不同政府部门的不同服务职能巧妙地联系在一起。在2001年7月，新加坡政府可为公民提供200项以上的电子服务，60个“套装”的居民服务项目实现电子化，到2002年，政府在线服务激增至600多项，电子政务服务在信息技术的推动下日趋完善。